List č. 20 - Tombeur, leden 2013

List č. 20 obsahuje analýzu švýcarského federálního systému. Vznik švýcarského státu začal jako volně propojené sdružení nezávislých vlád, z kterého se vyvinul ve smlouvou řízenou konfederaci, aby se v roce 1848 stal na ústavě založenou federací. Příznačným pro tento federální systém je, že členské státy - takzvané kantony - hrají důležitou roli ve federálním rozhodovacím procesu a v implementaci rozhodnutí. Kromě toho určují kantony a občané jako celek federální politiku prostřednictvím nástrojů přímé demokracie: pomocí referend a občanských iniciativ ovlivňují rozhodovací proces federální moci, včetně zavádění dodatků federální ústavy - vše pomocí většinového hlasování. Tombeur pečlivě prezentuje, jaké vlastnosti tohoto federálního systému jsou užitečné pro konstitucionální a institucionální budovu, jež se pro federální Evropu chystají s Klinkersem vztyčit v následujících listech.

Než se, jak bylo slíbeno, pustím do švýcarské federace, musím říci, že se nemohu smířit s volenou oligarchií či volenou aristokracií, jak jste je popsal v listu č. 17 slovy Franka Ankersmita - jako systémy, které jsou demokratické jen podle jména. Přijde mi, že obrázek politické situace v západní Evropě, který Ankersmit maluje, je ještě příliš růžový. Ve velkém množství evropských zemí vytvořila tato oligarchie téměř nedotknutelnou skupinu držitelů moci; jinak řečeno, z oligarchie se stala uzavřená elita. Příliš mnoho rozhodovacích pravomocí v příliš malém počtu rukou, podporovaných armádou úředníků ovládajících evropskou společnost pomocí technokratické byrokracie. Toto je široce rozšířený demokratický deficit Západu; byla zvolena nebezpečná cesta.

Měli bychom na boj s tímto demokratickým deficitem rezignovat? Takové slovo nemám ve slovníku. Ale jak bychom mohli s touto volenou aristokracií, či dokonce formou oligarchie bojovat?

Vytvořením protiváhy. Například zavedením forem přímé demokracie, vedle pravomocí zastupitelského orgánu, parlamentu. Protože společnost vládě sama vtiskne konkrétní podobu; když chce vládní moc ovládat společnost shora-dolů, společnost to vyhodnotí a buď na věc přistoupí, nebo ne. Pokud ne, bude se tomu bránit různými způsoby, otevřeně nebo skrytě, aby nakonec vždycky vyhrála. A tak se evropská společnost v současnosti brání nadměrnému regulačnímu tlaku elity Evropy, která má plné ruce práce s maximalizací své moci, užívajíc ‘požadavek na větší integraci’ jako svévolnou výmluvu. S přímou demokracií jako jednou z odpovědí pro boj s demokratickým deficitem přichází na scénu švýcarské zřízení.

Švýcarsko ukazuje, že přímá demokracie - s referendy a občanskými iniciativami, vedle legislativních pravomocí - je celkem dobře realizovatelná. Cituji volně přeloženou a mnou podtrhanou pasáž Jeana-Francoise Auberta z jeho Droit constitutionnel suisse, publikované u příležitosti poslední generální revize švýcarské ústavy (1999): “Všechny ústavy organizují stát (s parlamentem, vládou a soudy a jejich příslušnými pravomocemi). I na demokracii může být nahlíženo jako na část organizace státu: politická práva občanů jsou založena na statutu srovnatelném se základními právy; stejně jako ony musí být dodržovány a chráněny. Ale i voliči jsou orgánem státu, nejvyšším ze všech, a pravidla organizace v ústavách se proto vztahují na definici ‘občanů’ a na výčet jejich pravomocí, voleb, referend a občanských iniciativ.”

Švýcarsko je důkazem, že kombinování zastupitelské a přímé demokracie funguje dobře. Podle mého jde o to nejvhodnější státní zřízení, alespoň do určitého měřítka vlády. Spolupráce občanů na procesu politického rozhodování je samozřejmě nejlehčí na lokální úrovni, úrovni místních autorit. V tomto ohledu švýcarský model naprosto naplňuje Althusiovy základní úvahy: vytváření státu začíná zdola-nahoru, jednotlivým občanem a skupinou občanů.

Tento přístup se velice blíží konceptu ‘samosprávy’: občané vládnoucí si sami jako podmínka svobody, jak praví Clinton Rossiter ve své předmluvě k vydání Listů federalistů z roku 1961. Dosti naléhavá záležitost, zdá se mi, pro většinu evropských zemí. Ani sama Evropská federace nezmění nedůvěru občanů k všelijakým veřejným autoritám, která podle Eurobarometru a jiných průzkumů doutná již několik let. Proto tedy tento promyšlený systém samosprávy. Měl by začít na lokální úrovni, protože s tou jsou občané nejvíce propojeni, jak sociálně, tak materiálně.

Na vyšších úrovních vlády je smíšený systém rozhodování díky mohutnosti voličstva obtížnější, nebo dokonce nemožný. Ale i na těchto úrovních existují metody, jak zabraňovat oligarchii: zákaz akumulace politických mandátů a určení nekompatibilit mezi nimi, vymezení mandátu na určité časové období, vyhrazení legislativních pravomocí parlamentu bez rozhodovacích pravomocí vlády a jmenování soudců jinými než exekutivními institucemi.

Americký Kongres není zákonodárnou mocí jen podle jména, ale i ve skutečnosti. V listu č. 17 se mi líbilo, vážený Klinkersi, Vaše exposé prezidentského systému USA, ve kterém prezident nemá legislativní pravomoc ani nemá v legislativním procesu poslední slovo: jeho právo vetovat parlamentní návrhy zákonů může být přehlasováno velkou většinou parlamentu. Jde o takzvané druhé čtení návrhu zákona. Federální vláda a její poradci, v čele s prezidentem, nemůže parlamentu nikdy vnutit svou vůli - smutné jednání, které je bohužel rozšířené v Evropě. Zákonodárná moc se doslova stala ‘bezmocí’, a snaží se proto dohnat vládu, protože chce také ‘vládnout’, například pokládáním otázek masám a nekonečnými debatami o politice vlády s jejími ministry, většinou bez nějakého hmatatelného výsledku.

Rád bych připomenul, že Švýcarsko se po krátké občanské válce (Sonderbundkrieg) stalo federací v roce 1848. Samo sebe nicméně pořád nazývá ‘Confederatio Helvetica’, aby se vyhnulo debatám o změně názvu, což je v některých kantonech politicky citlivé téma. Článek 1 ústavy říká: “Švýcarský lid a kantony [následuje seznam jejich jmen] tvoří Švýcarskou konfederaci.” I přesto preferuji označení ‘federace’’. Tato kombinace - švýcarští občané dohromady s kantony, (členskými) státy - indikuje, že Švýcarsko je federace.

Opět zdůrazňuji, že státy ve federaci nezmizí, jak bylo již mnohokrát tvrzeno jinými. Naopak. Federace je tvořena státy a ‘vyšším’ řídícím orgánem fungujícím v rámci taxativně vyjmenovaných pravomocí. V tomto směru je spolu s prvním článkem důležitý článek 53 švýcarské ústavy. Tento článek určuje, co jsem psal v listu č. 5 o klasickém federalismu: 1. záruka trvalé existence, statutu a teritoria členských států, kantonů; 2. předložení jakékoliv změny v počtu kantonů nebo jejich statutů k posouzení voličstvu všech kantonů a švýcarskému voličstvu; a 3. předložení jakékoliv změny teritoria kantonů k posouzení dotčeným voličstvům a kantonům, a následně Federálnímu shromáždění. Federální ústava rovněž garantuje kantonální ústavy za předpokladu, že nekolidují s federálním právem; zároveň chrání ústavní pořádek kantonů (články 51 a 52). Později popíši sílu takového pouta.

Po tomto krátkém popisu federální organizace Švýcarska mi dovolte začít s horizontální dělbou moci: trias politica.

Moc zákonodárná přebývá ve Federálním shromáždění (‘Bundesversammlung’, ‘l’Assemblée fédérale’) a tvoří ji dvě komory: komora lidu (‘Nationalrat’, ‘Conseil national’) a komora států (‘Ständerat’, ‘Conseil des Etats’). Moc výkonná spočívá ve Federální radě (‘Bundesrat’, ‘le Conseil fédéral’). Tento systém je nezvyklý a možná unikátní. Má parlamentní i prezidentské vlastnosti: na jednu stranu existují obě moci (parlament a vláda) nezávisle na sobě, ale na druhou stranu, ačkoliv jsou tvorba zákonů a vládnutí, včetně implementace a prosazování, odděleny, mezi oběma mocemi existuje spolupráce, a dokonce interference.

Vláda, Federální rada, má sedm členů (každý po jednom hlasu) a měla by být geograficky a jazykově reprezentativní. Je na čtyři roky jmenována parlamentem, Federálním shromážděním. Parlament nemůže vládu odvolat (články 174-177). Vláda neodstupuje ani když voliči v referendu vyjádří opačný názor, než má ona. Pokud lidé nepřijmou vládní politiku, vláda zůstane na svém místě a příslušnou politiku změní.

Obě komory federálního parlamentu jsou voleny na čtyřletá volební období v kantonálních volebních obvodech (články 148-155). Švýcarský volební systém připomíná ten belgický; ve výsledku nejsou skoro žádné celonárodní politické strany. Vláda nemůže rozpustit federální parlament. Členové parlamentu a vlády, stejně jako federálního nejvyššího soudu, jsou personálně nezávislí; jejich mandáty jsou navzájem nekompatibilní (články 144). Parlament kontroluje federální vládu a její administrativu (článek 169).

Na druhou stranu závisí obě státní instituce do velké míry jedna na druhé, takže jejich vlastní nezávislé fungování je omezené: jejich pravomoci a úlohy, a také ty patřící federálnímu nejvyššímu soudu, jsou rozprostřeny napříč institucemi. Obě mají legislativní pravomoc a spolupracují na zavádění zákonů (články 163-165 a 181-182). Distribuce povinností je tak komplikovaná, že si jedna instituce nemůže výkon hlavních úloh monopolizovat: každá federální instituce je nucena spolupracovat s dalšími, dokonce i s celonárodním federálním voličstvem a také s kantony.

Politická agenda navíc není určována jen pomocí neformálních konzultací kantonů, stran a profesních sdružení, ale také formálními občanskými iniciativami pocházejícími ze skupin veřejného mínění, které mohou kdykoliv předložit - celonárodnímu voličstvu a Federálnímu shromáždění - návrhy na úplnou či částečnou změnu ústavy (články 138-139b). I když je přijata jen jedna z deseti předložených iniciativ, tyto občanské iniciativy ovlivňují politiku vládních orgánů.

Typickou pro Švýcarsko a důležitou pro federální Evropu je skutečnost, že národní nebo kantonální voličstva, jakožto nejvyšší orgány státu, musí projevit svou vůli. Národní referenda jsou mandatorní pro jakoukoliv změnu ústavy. Volný překlad článku 140 ústavy je v tomto ohledu jasný: “Mandatorní referendum - 1. Předměty výsledku hlasování občanů a kantonů jsou: a. revize ústavy; b. přistoupení k organizacím pro kolektivní bezpečnost nebo k supranacionálním komunitám; c. federální zákony deklarované jako urgentní, jež nemají přímou oporu v ústavě a které musejí být v platnosti po dobu delší než jeden rok; o těchto zákonech se musí hlasovat do roka od jejich přijetí Federálním shromážděním. 2. Předmětem hlasování občanů jsou: a. občanské iniciativy usilující o úplnou revizi ústavy; b. občanské iniciativy usilující o částečnou revizi ústavy, které byly odmítnuty Federálním shromážděním; c. otázka, zda má dojít k úplné revizi ústavy v případě neshody mezi oběma Radami.”

Vedle toho existuje možnost fakultativních celonárodních referend o federálních zákonech, regulacích a mezinárodních dohodách z iniciativy určitého počtu voličů nebo kantonů (články 141-142). Těmito referendy se v tomto kontextu zabývat nebudu.

V krátkosti, stejně jako ve většině jiných států jsou tři funkce státu rozděleny mezi tři klasické pilíře, tedy horizontální dělba moci. Charakteristickým pro švýcarské pilíře ale je ústavní pokyn spolupracovat. Jejich vzájemná spolupráce je jasným cílem ústavy. Někdy do této spolupráce musí zasáhnout soudní moc. Švýcarsko zkombinovalo parlamentní systém s prezidentským.

Shromáždění není jen zákonodárcem číslo jedna, mezi jeho pravomoci patří také jmenování federálních soudců (článek 168) a rozhodování kompetenčních sporů mezi federálními orgány, řešení porušení kantonálních ústav, určování právního statutu federálních občanských iniciativ a další (článek 173). Na federální úrovni má Shromáždění ještě zbytkové pravomoci; vykonává úlohy, které nejsou přiřazeny jiným federálním orgánům. Hlavním úkolem federální vlády - kromě legislativní role - je implementace federální politiky a opatrování vztahů mezi federací a kantony (články 180-187).

Federální soudci jsou voleni Federálním shromážděním (článek 168). Federální nejvyšší soud, po přispění kantonálních soudů, zaručuje konečnou jednotnou aplikaci zákonů, které překračují kantonální jurisdikci; urovnává spory mezi federací a kantony a mezi kantony navzájem (články 188-189, 1.-3.). Soud je oprávněn být právně vynalézavý. Není mu ale umožněno zpochybňovat rozhodnutí federálního parlamentu a vlády, kromě případů upravených zákonem (článek 189, 4.). Ústava tomuto soudu nedává právo kontrolovat, jak federální orgány respektují ústavní rozdělení pravomocí. V tomto směru není Federální nejvyšší soud soudem ústavním.

Jakým způsobem bychom se na to měli dívat z pohledu federální Evropy?

Evropská vláda volená oběma komorami evropského parlamentu v celoevropském volebním obvodu by skutečně měla výhody. Složitá dělba moci mezi třemi švýcarskými pilíři moci, ještě více komplikovaná  případnými zásahy voličů a členských států, se mi ale zdá pro federální Evropu nevhodná. Obávám se, že nepřetržitá spolupráce mezi federálními institucemi, zatížená ještě zásahy kantonů a voličů, by vedla k nečinnosti a slepým uličkám. Takový systém by zachoval současný styl fungování Evropské unie, což by vedlo k demokratickému deficitu. S podporou rostoucího počtu občanů napříč Evropou musíme nechat současný systém EU za sebou.

Proto bych se rád vyslovil pro prezidentský systém v tom smyslu, že prezident a parlament disponují jasně oddělenými pravomocemi, podobně jako v americkém modelu. Tato horizontální dělba moci mezi evropskými trias politica musí být kompletně popsána v ústavě, v duchu té americké. Zda má být prezident či (část) federální vlády volena přímo evropskými občany nebo evropským parlamentem, je otázka, kterou můžeme rozhodnout později, vážený Klinkersi.

Existuje přirozená potřeba ustanovit nejvyšší soud, aby zabezpečil jednotné dodržování federální legislativy. Tento soud by měl mít zároveň oprávnění zajišťovat soulad v ústavním rozdělení pravomocí, jak je tomu v jiných federacích, s výjimkou Federálního nejvyššího soudu ve Švýcarsku. Také se přimlouvám za vytvoření federálních soudů ve státech, nebo skupinách států, jež by fungovaly jako federální soudy nižších instancí; například federální soud v rámci tří států Beneluxu. Pro zajištění jednotné právní praxe a rovného právního zacházení s občany by národní soudy uvnitř států neměly mít pravomoc zabývat se federálním právem, ledaže by předtím předběžně konzultovaly nějaký federální soud nebo nejvyšší soud. Jejich rozhodnutí by mělo být pro státní soudy závazné. Inspirován švýcarským systémem bych navíc rád dal právo jmenovat federální soudce a soudce nejvyššího soudu jen a jen evropskému parlamentu a nikomu jinému. Proč? Aby byla zaručena jejich nezávislost na výkonné moci a aby získali důvěru instituce, jež vytvořila zákony, které oni, soudci, musí prosazovat.

Nyní se budu zabývat vertikální dělbou moci ve Švýcarsku: mezi 26 kantony (včetně šesti půlkantonů) a federálním celkem.

Na úvod do této dělby moci, tak charakteristické pro federace, bych rád přivedl Vaši pozornost k faktu, že schválení první (i dalších) federální ústavy v roce 1848 odpovídalo procesu, kterým byla vytvořena americká ústava. Text ústavy je přijat, nikoliv jednomyslně, ale většinovým hlasováním; na národní úrovni i na kantonální úrovni.

S radostí budu citovat, opět ve volném překladu, Augustina Machereta, který v Droit constitutionnel suisse (2001) o schvalování švýcarské ústavy píše: “Vždy hledaje konsensus, tento pragmatismus nezpochybňuje legitimitu ústavy, je-li volební účast nízká (36 %), nebo dokonce dojde k jejímu odmítnutí v některých kantonech. Při pohledu na tři švýcarské ústavy od roku 1848 je vidět, že se počet kantonů a půlkantonů, které odmítly všechny navrhované ústavy, zvětšuje takovým způsobem, že v současné době šest kantonů a půlkantonů nepřijalo žádnou z navrhovaných tří ústav. V roce 1848 odmítlo osm kantonů, v roce 1874 deset a v roce 1999 dvanáct.”

Všechny kantony ale zůstávají ve federaci, i ty, které odmítly některou ze změn ústavy. To se ukazuje jako silná stránka této federace. Není založená na smlouvě, která může být změněna jen jednomyslně, ale na ústavě členských států a občanů. Ústavě, která může být upravována většinovým způsobem hlasování, a nikoliv jednomyslně, prostřednictvím diktátorského práva veta. Menšina přijme výsledek hlasování většiny. Macheret uzavírá působivým citátem z La Suisse et l’Europe od Jacquese Freymonda: “Skutečně, Švýcaři mají naprostou povinnost projevit svou vůli žít společně, což povznáší akceptování diverzity na úroveň podmínky jednoty.”

Diverzita jako podmínka švýcarské jednoty! To je úplně něco jiného než ohraná pohádka z jiných míst Evropy o tom, jak je diverzita překážkou pro vznik Evropské federace.

Pro evropské federalisty to je něco k zamyšlení. Dokazuje to, co jsem již psal, podpořen André Glucksmannem: rozdíly nebrání federální jednotě; naopak, tuto jednotu dokonce prohlubují. Jak? Díky externě působícím silám.

Tak tomu bylo v alpské střední Evropě nejprve se třemi (roku 1291) a nyní zhruba dvaceti malými komunitami, které si přály udržovat svou demokratickou nezávislost a chránit se před většími sousedními zeměmi. S geografií jako svým spojencem v tomto směru slavily úspěch. Thomas Fleiner a Alexander Misic to ve Verfassungsrecht der Schweiz (2001) podávají takto: “Po staletí se tyto malé komunity odvracely od státního vývoje svých sousedů, aby si udržely svou demokratickou nezávislost. A tak 26 malých komunit na pomezí tří velkých jazykových teritorií v západní Evropě upevnilo své vztahy za účelem zachování své politické a kulturní nezávislosti na svých mocných sousedech. Každá z nich si mohla vyvinout svůj vlastní právní charakter, politickou a náboženskou kulturu a historickou samostatnost, zatímco ale byla propojena s kulturou sousedních států. (...) Tento paradox jednoty v diverzitě shrnuje federální princip a je výchozím bodem pro několik teorií o federalismu.”

Co platilo pro Švýcarsko se dá v tomto multipolárním světě 21. století, v éře více a více ovládané (sub)kontinentálními silami, použít na Evropu. Přijme Evropa tuto výzvu, nebo se bude dál potulovat ve své aréně národních států a lidového nacionalismu? Tím, že bude žít pouze minulostí, nezíská Evropa své vlastní místo v nastupujícím multipolárním světě, čím dál tím častěji řízeném velkými multikulturními federacemi.

A teď tedy k oné slibované vertikální dělbě moci.

Je zde uplatněn princip, že švýcarská federace disponuje pouze svrchovanou mocí (článek 3) a je oprávněna konat pouze tak, jak je určeno ústavou (článek 42 a 47). To je klasický model federace vybudované zdola-nahoru.

Pravomoci švýcarské federace jsou změkčeny dvojím způsobem. Zaprvé, její pravomoci jsou omezeny federálním závazkem, který praví, že kantony musí spolupracovat na tvorbě federálních zákonů (článek 45, 1.), a povinností konzultovat s kantony, kdykoliv jsou jejich zájmy v sázce (článek 45, 2.). Zadruhé, jsou změkčeny principem subsidiarity, co se veřejných funkcí týče. Článek 5a říká: “Subsidiarité – L’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité.” [Subsidiarita - princip subsidiarity musí být dodržován při rozdělování a plnění státních úkolů.] Podle tohoto principu vykonává federální úroveň úlohy přesahující možnosti kantonů, nebo takové, které vyžadují jednotnou legislativu (článek 43a, 1.). Na druhou stranu má federace možnost zevšeobecnit mezikantonální dohody, nebo dokonce přimět další kantony, aby se takových dohod účastnily (článek 48a).

A konečně, ústava požaduje vertikální spolupráci a podporu. Federace a kantony si navzájem asistují v plnění svých úkolů; pracují společně a jsou vázáni povinností podporovat jeden druhého administrativně a soudně (článek 44, 1. a 2.).

Aby tento komplikovaný systém fungoval, federální zákony mají přednost v případě kolize před kantonálním právem (článek 49). Přiznání takové priority není potřebné jenom pro zajištění jednoty federace, ale také pro právní jistotu občanů. V tomto se Švýcarsko nechalo inspirovat americkou ústavou.

Abych se vyhnul podrobnému popisu tohoto spletitého systému, omezím se na výčet svrchovaných pravomocí švýcarského federálního celku:

  • veřejná bezpečnost, obrana a civilní ochrana (články 57-61);

  • odborné vzdělávání, trvalé vzdělávání, vědecký výzkum, inovace, sport a kinematografie (články 61a-72);

  • ochrana prostředí, vodohospodářská politika, lesní hospodářství, kulturní dědictví, myslivost, rybolov a ochrana zvířat (články 73-80);

  • infrastruktura, doprava a přeprava, dopravní daně, železnice, přeprava letecká, vodní a kosmická (články 81-88);

  • obnovitelné energie, nukleární energie, přeprava energie, pošta, telekomunikace a média (články 89-93);

  • hospodářství, konkurenceschopnost, ochrana spotřebitele, bankovnictví, pojišťovnictví, měnová politika, zahraniční hospodářská politika, zásobování, hospodářská strukturální politika, zemědělství, produkce a obchod s alkoholem, hazard, munice a výzbroj (články 94-107);

  • bydlení, práce, sociální zabezpečení, veřejné zdraví a genetika (články 108-120);

  • migrační politika (článek 121);

  • občanské a trestní právo (články 122-125).

Federace má navíc ještě fiskální pravomoci. V zájmu krátkosti je ale vynechám.

Na závěr popisu federálních pravomocí bych rád ještě zmínil dvě, dle mého názoru, důležité podmínky.

Předně se jedná o pozoruhodný článek 161. Píše se v něm: “Interdiction des mandats impératifs – 1. Les membres de l’Assemblée fédérale votent sans instructions. - 2. Ils rendent publics les liens qu’ils ont avec des groupes d’intérêts.” [Zákaz hlasovacích pokynů - 1. Žádný člen Federálního shromáždění nesmí hlasovat podle instrukcí jiné osoby. 2. Členové musí zveřejnit své vazby na zájmové skupiny.] To znamená, že každý člen obou komor federálního parlamentu má individuální mandát pečovat o obecné zájmy celé federace. Drahý Klinkersi, to si musíme zapamatovat, až začneme psát naši verzi evropské ústavy.

Následně bych chtěl říci, že švýcarská federace je organizována ‘funkcionálně’, podobně jako německá nebo rakouská (viz list č. 5): podle ústavy jsou federální zákony vykonávány kantony (článek 46). Připomínám, že ve Švýcarsku se federální a nefederální subjekty vzájemně doplňují a závisí na sobě. Jak jsem konstatoval v listu č. 15, ‘funkcionální’ typ federace se mi nezdá příliš vhodný pro Evropu. Vhodnější by bylo osvojit si takzvaný ‘institucionální’ typ, který oběma úrovním vlády (federální úrovni a úrovni států) umožňuje fungovat nezávisle jedné na druhé do maximální možné míry - což by jim nemělo bránit v dobrovolné spolupráci, je-li jí zapotřebí.

Abych zakončil svou prezentaci švýcarského ústavního systému, krátce se zastavím u jeho oficiální vícejazyčnosti. Švýcarská ústava garantuje jazykovou svobodu pro všechny obyvatele (článek 18) a zároveň definuje, že federace má čtyři oficiální jazyky: němčinu, francouzštinu, italštinu a rétorománštinu. Styky mezi federací a občany či kantony probíhají v prvních třech jazycích; rétorománština je používána pro občany, kteří jí mluví jako mateřským jazykem (článek 70, 1.); není užívána federálními veřejnými úřady ani při tvorbě federálních zákonů.

Kdo se odváží říci, že silná federace potřebuje jeden homogenní lid s jedním jazykem?

Kantony si po zohlednění stávajících jazykových teritorií a zájmů jazykových menšin samy rozhodují o svých úředních jazycích (článek 70, 2.). Také aplikují své vlastní jazykové zákony při výkonu federální politiky. Federace a kantony se v tomto multilingvismu podporují (článek 70, 3.-5.).

V soudních sporech se použije jazyk zvolený stranami sporu. Soudci Federálního nejvyššího soudu použijí jazyk napadeného rozhodnutí. V kantonálních řízeních jsou úředníci povinni použít úřední jazyk dané administrativy.

Celkově vzato, rovný přístup ke čtyřem národním jazykům je garantován a efektivně uplatňován ve vztazích mezi federálním celkem a občany. Kromě toho je cílem udržování stability historických jazykových teritorií. Průzkumy ukazují, že znalost ostatních jazyků je omezená. Cíl ústavy, aby federální celek a kantony prohlubovaly multilingvismus, tak není nadbytečný.

Jak se tedy z tohoto švýcarského vládního systému poučit pro potřeby Evropy? Které rysy jeho ústavy bychom měli převzít a které ne?

S ohledem na horizontální dělbu moci mohu být stručný. Švýcarský systém se mi zdá příliš komplikovaný na to, aby byl efektivní v Evropské federaci devíti a více států, později více než třiceti. Je žádoucí zvolit si dvoukomorový systém s jednou komorou pro občany a druhou pro státy. Ale i tak pro federaci preferuji prezidentský systém, nikoliv parlamentní demokracii. Rozdělení pravomocí na jedné straně zákony tvořit a na druhé straně je provádět musí být jasně formulováno ve federální evropské ústavě.

Rád bych zachoval Soudní dvůr EU, i když přetransformovaný do ústavního soudu. Na rozdíl od švýcarského Federálního nejvyššího soudu by měl mít federální nejvyšší soud pravomoc dohlížet na dodržování ústavního rozdělení moci. Přijde mi, že členové evropského nejvyššího soudu by měli být jmenováni federálním evropským parlamentem. Parlament sám by měl být volen z jednoho všeobjímajícího evropského volebního obvodu, kvůli tomu, aby vznikla evropská politeia. To by mělo dát vzniknout celoevropským politickým stranám.

Jednotlivé mandáty v rámci tří pilířů by neměly být kompatibilní: jedna osoba by měla být členem jen jedné instituce. Mandáty by měly být vykonávány nezávisle, tudíž bez vměšování států nebo jiných institucí. Tyto dva principy přispívající k funkcionální nezávislosti, a tím pádem k zodpovědnosti, by dle mého soudu měly být jednoznačným způsobem zahrnuty v evropské ústavě.

Vícejazyčnost je v případě evropské vlády taktéž evidentní: počet úředních jazyků by mohl být větší než čtyři. Vztahy mezi federálním celkem a občany nebo státy mohou být řešeny ve stejných, nebo jiných jazycích, v souladu s ústavou a podle federálních zákonů, podobně jako Švýcaři přistupují k rétorománštině.

Můj návrh pro Evropskou federaci s typickými federálními rysy je následující:

  • zajištění existence a diverzity států a skladby federace;

  • klasická vertikální dělba moci, čili taxativní výčet pravomocí (jak říkají Němci, tzv. Kompetenzkatalog);

  • garance personální nezávislosti členů parlamentu, vlády a soudů;

  • spolupráce mezi federací a státy;

  • garance autarkické správy federace a států. Například v daňové doméně;

  • většinové hlasování, nikdy ne požadavek jednomyslnosti, na úrovni federace a úrovni států v případech úpravy ústavy;

  • přednost federálních zákonů v případě kolize s těmi státními.

Vážený Klinkersi, pojďme začlenit užitečné části americké a švýcarské ústavy do našeho návrhu federální evropské ústavy, spolu s určitými specifickými evropskými přísadami.

Poznámky

Švýcarská federace může být popsána takto:

  • klasická - jedná se o federaci zdola-nahoru, která se vyvinula z konfederace, s taxativně vyjmenovanými pravomocemi, takže všechny ostatní či residuální pravomoci zůstávají kantonům;

  • konkurenčně a teleologicky orientovaná - rozdělení pravomocí je podřízeno potřebám společnosti, zatímco k otázce: “kdo rozhoduje?” se přistupuje podle principu subsidiarity;

  • funkcionální - kantony vykonávají federální zákony. Někdy musí dokonce odsouhlasit federální rozhodnutí, nebo být stran těchto rozhodnutí konzultovány;

  • meziúrovňová - úrovně federace a států jsou do značné míry závislé a potřebují proto spolupracovat;

  • autarkická - obě úrovně mají příjmy, mimo jiné z fiskálních zdrojů;

  • většinové hlasování - usiluje o velkou většinu či dokonce konsensus, ale nikdy pro schvalující hlasování nevyžaduje jednomyslnost.