Nr. 25 – Klinkers & Tombeur, mei 2013

In de Papers 1-20 is uitgelegd a) waarom het intergouvernementele EU-systeem het doel van samenwerking voor het Europese belang vernietigt, b) waarom een federaal systeem voor Europa de voorkeur heeft en dat Europa om die reden moet gaan federaliseren, c) dat federalisering door aanpassing van de bestaande EU-verdragen tot nu toe nooit is gelukt en waarom dat ook nooit zal lukken, d) dat Europese Burgers daarom zelf een eigen federale Constitutie moeten ontwerpen zoals dat aan het einde van de 18e eeuw ook in Amerika is gedaan, en e) aan welke constitutionele en institutionele voorwaarden zo'n Constitutie moet voldoen, om te voorkomen dat de beoogde federatie faalt, zoals gebeurd is met andere federaties. De Papers 21-24 bevatten een ontwerp van zo'n federale Constitutie voor Europa; gebaseerd op de Amerikaanse Grondwet, versterkt met elementen uit de Zwitserse Grondwet, en aangepast aan het huidige Europa. Nu volgt een laatste Paper met de belangrijkste kenmerken van federalisme als systeem en van de beoogde Europese Federatie: wat ze is, wat ze niet is, waarom ze er nog steeds niet is en waarom ze er dringend moet komen. Voorts wijzen we op de noodzaak voor alle federalisten om zich gezamenlijk op te maken voor een Citizens Convention on European Constitution vóór de verkiezingen voor het Europees Parlement eind mei 2014.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Montesquieu stelde anno 1748 in zijn werk ‘L’esprit des lois’ dat een Federatie een meerwaarde heeft vergeleken bij Natiestaten: zij combineert de voordelen van kleinere Staten die sociaal stabiel zijn (ze kunnen moeilijk gedesintegreerd geraken) én van grotere Staten die een economisch schaalvoordeel hebben, plus de macht om zich te beschermen tegen externe bedreigingen. Het systeem steunt op de onvervreemdbare soevereiniteit van de Burgers die bevoegdheden afstaan aan deel-besturen én aan een federaal bestuur; bevoegdheden die moeten worden toegepast om belangen van Burgers te verzorgen die zij zelf, individueel, niet kunnen behartigen. Voorts steunt het systeem op onderlinge solidariteit. In deze zin bouwt Montesquieu voort op de politieke filosofie van Althusius, de grondlegger van Europees federaal denken: de Staat begint bij de Burger, individueel en in collectieve verbanden.

In een eerste reeks Papers hebben we uitgelegd wat een federaal systeem inhoudt: een verticale scheiding van macht zonder hiërarchie: een limitatief aantal soevereine bevoegdheden berust bij een federaal gezag, alle andere bevoegdheden blijven soeverein bij de Burgers en de Staten. Er zijn dus in een werkelijke federatie altijd verscheidene machtscentra – een federatie kan nooit een dictatuur zijn. Wat meer is, die machtscentra garanderen elkaars voortbestaan. Geen enkel centrum kan door een ander centrum worden opgeheven, tenzij met instemming van alle centra in de federatie, het op te heffen centrum incluis. Dit is de democratische meerwaarde van federalisme: een federaal stelsel heeft als extra dimensie die zo ontzettend belangrijke verticale scheiding van macht, naast de horizontale scheiding, de ‘trias politica’.

Dit is dus een totaal ander systeem dan een Confederatie of een vorm van Decentralisatie, waarin het machtscentrum telkens eenzijdig macht en aansprakelijkheid afstaat, uitgeschreven in een verdrag of een wet of besluit. Maar dergelijke machtscentra kunnen die afgestane macht ook eenzijdig terugnemen. In die twee systemen is er geen deling van soevereiniteit – in tegenstelling tot een federaal systeem. De kern, de essentie van federalisme is dus een soevereiniteitsdeling die volkomen wederzijds gewaarborgd wordt – zowel van toepassing in privé- als in publieke organisaties. Niet meer en niet minder. Vandaar dat het fundamenteel fout is te beweren dat de Federatie Europa een Superstaat of een Imperium zou zijn. Zulk een bewering is gebaseerd op gebrek aan staatsrechtelijke kennis, een ernstig manco dat zich tijdens de afgelopen decennia in de politieke wereld van Europa heeft geopenbaard, een tekortkoming die tot nu toe niet door wetenschappers, noch door media genoegzaam aan de kaak is gesteld.

Concreet zien wij alleszins dwingende redenen om de systeemwissel door te voeren. Voor ons moet Europa een Federatie worden om voldoende middelen bijeen te brengen, om de belangen van het Europese geheel te behartigen en om de mondiale concurrentie aan te gaan. De Europese Federatie zou instaan voor de basisbehoeften die wij als Europeanen gemeenschappelijk hebben. Behoeften als veiligheid, gezondheid en werk. Europa heeft in deze versnellende mondialisering geen vrienden, enkel een paar bondgenoten, wel veel concurrenten en zelfs vijanden, vooral op economisch vlak. Niemand anders dan Europeanen zelf zullen de bocht moeten nemen, geen Amerikanen, geen Russen of Chinezen. Het is de beurt aan de Europeanen om beroep te doen op het zelfbeschikkingsrecht voor het gezamenlijk behartigen van hun gemeenschappelijke waarden en belangen. Zo kunnen ze samen hun vrijheid, veiligheid, welvaart en welzijn in deze wereld handhaven, anders niet. Nu moet de systeemwissel, de ‘paradigma-shift’, volgens ons in gang gezet worden, nog in 2013 – het Europese jaar van de Burger. Voor wie twijfelt, hebben we in enkele Papers voorbeelden gegeven van federaties die ontstaan zijn uit onafhankelijke Staten om onder elkaar beter te functioneren en om sterker te staan tegenover derde Staten, bijvoorbeeld de Verenigde Staten van Amerika en Zwitserland. Wij gaven ook voorbeelden van Federaties die verkeerd in elkaar werden gezet, en dus ten onder gingen.

Er moeten toch meer voordelen dan nadelen verbonden zijn aan een federaal systeem, wanneer men vaststelt dat de meest succesrijke Staten federaties zijn: Australië, Brazilië, Canada, Duitsland, India, Oostenrijk, de Verenigde Staten en Zwitserland. Vergelijk de kracht van die Staten met de Europese Unie die vandaag onder onze ogen uiteenvalt onder druk van de nationale agenda’s, met politieke breuklijnen tussen de Eurozone en de rest van de EU en tussen Eurolanden onderling.

Waarom dan nog steeds niet de sprong wagen van de intergouvernementele trein richting het ravijn, naar een federaal systeem? Op een ordelijke manier, geen revolutie, geen chaos. Na zestig jaar ronddwalen in de EU, om nu op het punt te komen dat de ganse EU in gevaar komt. Wat weerhoudt de politici in het continent Europa? Hun gebrek aan kennis van de meerwaarde van een federaal systeem? Hun wantrouwen tegenover elkaar? Hun gebrek aan moed tegenover de kiezers? We doen een oproep tot de politici in Europa, niet om te integreren, maar om te federaliseren, met de woorden van Jürgen Habermas in zijn boek ‘The Crisis of the EU – a response’: “These are fateful times. (…) Our lame political elites, who prefer to read the tabloid headlines, must not use as an excuse that their populations are the obstacle to a deeper European unification. With a little political backbone, the crisis of the single currency can bring about (…) a cross border awareness of a shared destiny.”

De Europese burgers hebben de beleidsmakers immers al jarenlang voorgehouden dat dit intergouvernementele Europa niet deugt. De resultaten van de opiniepeilingen van de Europese Commissie, de Eurobarometers, wijzen duidelijk in de richting van een openbare opinie die bereid is een Europees bestuur te aanvaarden, maar dan wel een van een andere soort dan de huidige EU. Dit blijkt uit de ruime meerderheid van de kiezers die zich steeds weer positief uitspreekt over een Europees buitenland- en defensiebeleid, namelijk rond 66% voor een buitenlands beleid en zelfs circa 75% voor een veiligheid- en defensiebeleid, dit in de periode 2001-08, dus vóór de financieel-economische crisis. Na 2008 vroeg de EU die mening niet meer, althans niet via een Eurobarometer. Maar ook de twee derde meerderheid (66%) van de EU-burgers die in mei 2007 pro een grondwet waren, toont dit democratische draagvlak aan. Slechts in vijf lidstaten was er voor een Europese Constitutie geen meerderheid van de ondervraagde Burgers te vinden, maar toch een belangrijke minderheid: in Denemarken 45% van de respondenten, in Finland en Zweden 47%, in Oostenrijk 49% en in het Verenigd Koninkrijk 43%. Niettemin zijn de voorstanders van een Europese Constitutie in deze landen talrijker dan de tegenstanders. Door een aantal 'ik-weet-niet' antwoorden scoren de tegenstanders van een Europese Constitutie slechts 33% tot 43%; daarom vormen de voorstanders in die vijf landen dus telkens een zogeheten relatieve meerderheid. Ondanks deze meerderheid vóór een Constitutie in de ganse EU, besloot de Europese Raad in juni 2007 toch om een ‘vereenvoudigd verdrag’ te sluiten…, maar dat Verdrag van Lissabon is het slechtste wettelijke document dat ooit in de geschiedenis van Europa is geschreven.

De publieke opinie in de EU bewijst dus al jarenlang dat een gevoel van Europees burgerschap de nationaliteit overstijgt. Ook tijdens een extreme crisis die we nu doormaken. In 2011 en 2012 antwoordde 62% van de geïnterviewden positief op de vraag of zij zich een Europese burger voelen. Toch blijven politieke elites van de lidstaten ook deze mening negeren en hollen ze voort in het labyrint dat de EU is geworden. Met als gevolg dat de Burgers zich van hen en de EU afkeren. Op onze website www.europeanfederalistpapers.eu vindt u onder het menu-item ‘Informatie-News’ een korte beschrijving door Aisling Twomey van het resultaat van de Eurobarometer van november 2012: deze opiniepeiling is het zoveelste signaal aan de politici dat er een zeer ernstige mate van wantrouwen van de Europese Burgers is jegens het democratisch gehalte van de EU en jegens hun eigen Regeringen en Parlementen.

Sinds de systeemfout in het Schuman Plan van 1950 – te weten Europese gemeenschappelijkheid willen organiseren via een Verdrag door Staten in plaats van een Constitutie door Burgers (zie Papers 11 en 12) – dwaalt Europa van de ene verkeerde afslag naar de andere. Om dan nu te zijn vastgelopen in het doodlopende pad van het Verdrag van Lissabon, wanhopig zoekend naar de hoofdweg: de weg naar een Federatie Europa. Een hoofdweg die in 1950 zeker werd gewild, maar die tot nu toe niet is gevonden. Het ontbrak in 1950 aan een navigatie-instrument in de vorm van een Europese pendant van de Amerikaanse Federalist Papers. Nogmaals de feiten: na elf jaar confederaal doormodderen kwamen 55 mensen in 1787 in Philadelphia bijeen om al na tien dagen te besluiten dat het Verdrag van de ‘Articles of Confederation’ niet langer het eenieder verbindende document kon zijn; dat daarentegen een federale Grondwet – te ratificeren door de Burgers van (slechts) negen van de dertien confederale Staten – vrijheid, politieke stabiliteit en economische voorspoed kon garanderen. De 55 gedelegeerden weken daarmee af van hun opdracht het confederale verdrag te wijzigen. En zij baseerden dat op hun kennis van de Griekse, Romeinse en – nota bene – vooral ook toenmalig politiek-filosofische geschriften van Europese wijsgeren. Zij kenden hun klassieken. Zij wel.

Wij Europeanen niet. Na het Ventotene Manifest van Altiero Spinelli en Ernesto Rossi in 1941 – een gepassioneerde oproep aan Europa om door middel van federalisering een einde te maken aan eeuwenlang oorlog voeren op dit continent – werd die passie nog even levend gehouden toen op 19 september 1946 in het Zwitserse Luzern het zogeheten Hertenstein Programma werd gepubliceerd: een twaalftal regels met basisprincipes van een Europese gemeenschap langs federale lijnen, geformuleerd door een groep federalisten in het naburige dorp Hertenstein. Het werd afgekondigd op hetzelfde moment dat Winston Churchill in Zürich Europa opriep om de federale Verenigde Staten van Europa op te richten. Weliswaar zonder het Verenigd Koninkrijk (ook toen al die afzijdigheid), om op het continent voorgoed een einde te maken aan het niet-aflatend voeren van oorlogen. Vervolgens ontwikkelde het denken over Europese eenwording zich langs twee lijnen. Er ontstond een stroming die van mening was dat men die eenwording moest realiseren via overeenkomsten tussen Staten: het confederale intergouvernementalisme. De tweede stroming richtte zich op federalisering als instrument voor die eenwording; zij won aan kracht via het Europa Congres in Montreux (1947), tevens de geboorteakte van de Union of European Federalists. Maar na een Congres in mei 1948 in Den Haag won de eerste stroming, het confederale intergouvernementele. En dat kwam tot uiting in het door Jean Monnet opgestelde Schuman Plan van 1950. Er werd nog wel een buiging gemaakt in de richting van federalisering door de noodzaak daarvan tweemaal in het Schuman Plan te noemen (zie paper 12), maar het daarvoor te gebruiken instrument – een Verdrag tussen Natiestaten – besliste een keus voor intergouvernementalisme: alle macht in handen van Regeringsleiders en hoogstens ook een beetje in handen van nationale parlementen. De geschiedenis leert ons waar dit ons heeft gebracht: een steeds sterker uiteenvallend Europa, gedicteerd door nationalistische agenda’s.

Wat hadden Jean Monnet en Robert Schuman in 1950 dan moeten doen? Zij hadden de Europese pendant van de Amerikaanse Federalist Papers moeten schrijven, plus een federale Constitutie. Dan hadden zij net als de Amerikanen de wijsheid van de Europese filosofen als navigatie-instrument genomen en waren dan in de correcte federale denkstroom gekomen. In plaats daarvan gaven zij – wellicht geleid door de noodzaak Europa na de vernietigende wereldoorlog snel herop te bouwen – ruim baan aan het confederale denken door Europese besluitvorming in handen te leggen van Regeringsleiders. Die deze bevoegdheid vanaf dat moment niet meer uit handen gaven en de agenda van hun nationale belangen zijn gaan gebruiken als instrument voor de creatie van Europese verbondenheid. Toegegeven, dat is een aantal jaren functioneel geweest; het heeft inderdaad het zaad van gemeenschappelijkheid gezaaid. Maar te laat heeft men ingezien dat dit instrument zich sinds begin jaren negentig tegen zijn doel is gaan keren en de zwakke plantjes van gemeenschappelijkheid begon te vernietigen. En wel zo krachtig dat ook de poging van een Conventie onder voorzitterschap van de Franse oud-president Valéry Giscard d’Estaing om dat proces te stoppen door een Europese Grondwet te ontwerpen, mislukte. Sindsdien produceert de Europese Raad meer destructie dan toegevoegde waarde.

Laten we een paar aspecten van de aanpak en het resultaat van Valéry Giscard d’Estaing toelichten. Tijdens de Europese Raad in Laken (België) op 14 en 15 december 2001, evalueerden de Europese Regeringsleiders de werking van de Europese samenwerking. Zij kwamen tot de conclusie dat de wettelijke basis daarvoor een nieuwe grondslag vereiste. Tot dat doel werd Valéry Giscard d’Estaing belast met het leiden van een Europese Conventie, een debat tussen 217 vertegenwoordigers van alle EU-Staten, van alle Parlementen (zowel met één Kamer als met twee Kamers), van de Europese Commissie en van het Europees Parlement. Daarnaast waren er waarnemers van dertien kandidaat-lidstaten, en van Europese instellingen als de Europese Ombudsman, de Europese sociale partners, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. De samenstelling was dus nationaal en institutioneel geïnspireerd. Fout. Deelnemers aan de Conventie getuigen dat er intense consultaties waren met het nationale thuisfront die in de prestaties van de Conventie zichtbaar werden... Dubbel fout.

De Conventie beraadslaagde van februari 2002 tot en met juli 2003 en produceerde bij consensus een ontwerp van een Europese Grondwet. Het Duitse voorstel om een ‘Kompetenz Katalog’ – de absolute essentie van een federaal systeem – daarin op te nemen met de limitatieve lijst van de EU-bevoegdheden, werd verworpen. In plaats daarvan werden drie soorten bevoegdheden voor de EU gecreëerd; dat complexe onderscheid werd ook nog eens doorkruist door de oude dogma’s van subsidiariteit en doelgerichtheid (als een excuus voor hiërarchische besluitvorming) die beide een kiem zijn van voortdurend sleur- en trekwerk tussen de Staten en de EU-instellingen om beleid en regels te maken. Een halve eeuw van fout oplapwerk van de EU en een decennium van grote veranderingen in Oost-Europa later, konden de leden van deze Conventie blijkbaar niets anders bereiken. Vervolgens werd dat ontwerp Grondwet in stukken gescheurd door nationaal gedreven onderhandelingen tussen de Regeringsleiders tijdens een ‘Intergouvernementele Conferentie’ van oktober 2003 tot juni 2004. Waarna de elementen uit die Grondwet van Giscards Conventie die de onderhandelingen overleefden, aan elkaar werden geplakt in het Verdrag van Lissabon.

Ziehier hoe het systeemtheoretische principe van positieve feedback, uitgelegd in Paper 11, werkt: eenmaal door een systeemfout op het verkeerde pad geraakt, worden de afwijkingen van de beoogde koers groter zodra men probeert de koersafwijkingen te corrigeren. Zonder hun goede bedoelingen te willen betwisten hebben zij die dat Verdrag ontwierpen in werkelijkheid een monster geschapen. En zij die vandaag de dag voorstellen om het voor de zoveelste keer aan te passen, moeten worden gestopt, omdat ze anders weer een Doos van Pandora openen, die nog meer onheil zal brengen over de ganse EU. We moeten dit monster stoppen voordat het te laat is.

Wij kunnen alleen weer de hoofdweg vinden door terug te keren naar de Burgers van Europa. Wij hebben daarom gemeend om drie en zestig jaar na het Schuman Plan alsnog die ‘European Federalist Papers’ aan de Burgers van Europa te moeten aanbieden, inclusief een federale Constitutie: naar onze mening het vereiste navigatie-instrument om het schip van Europa naar een veilige haven te loodsen. De Burgers zijn immers de constituanten, niet de Staten of andere overheidsinstellingen, want de Burgers zijn er niet voor de overheid, maar de overheid is er voor de Burgers, zoals wij in de Preambule van ons ontwerp van Constitutie hebben geponeerd.

Als James Madison in het ontwerp van het eerste amendement op de federale Amerikaanse Grondwet, de Bill of Rights (1789), schrijft "All power is originally vested in, and consequently derived from, the people... The people have an unalienable right to reform or change their government, whenever it be inadequate to the purposes of its institution.", dan is hij beïnvloed door de Franse Revolutie en al eerder door sociaalpolitieke filosofen in Europa, bijvoorbeeld Jean-Jacques Rousseau (1712-78) met onder meer zijn werk ‘Du contrat social (ou principes de droit politique)’ (1762), die in de voetsporen loopt van John Locke (1632-1704) met zijn ‘Two Treatises of Government’ en ‘Epistulae de tolerantia’. Zij stellen dat de Burgers de bron van de soevereiniteit zijn – de volkssoevereiniteit – dat elke mens in een samenleving vrijheden moet genieten en dat de Staat als een constitutionele en representatieve democratie moet georganiseerd worden. Zo’n organisatie legitimeert het maken van een Constitutie. En dat is een contract tussen de Burgers, dat zij alleen kunnen wijzigen. Blijkbaar zijn Europese beleidsmakers vervreemd geraakt van hun politiek-filosofische geschiedenis. Reden voor ons, Europese Burgers, om zelf in actie te komen, onder meer  door te wijzen op de noodzaak een Citizens Convention on European Constitution te organiseren.

Anders dan sommige federalisten in het Europese Parlement en elders, zijn wij van mening dat het een strategische fout is om de door hen beoogde Europese federale Conventie (zoals die van Philadelphia 1787) pas in 2015, dus na de Europese verkiezingen te houden. De omslag naar een Federatie moet gedragen worden door de meerderheid van de Burgers – de kiezers die geen klant maar eigenaars zijn – en niet slechts door in nationale kieskringen verkozen parlementsleden; dat draagvlak moet blijken uit de campagne en de verkiezingsuitslag in 2014. Behalve moeilijkheden als gevolg van gebrek aan draagvlak bij de Burgers, begrijpen wij niet welk motief aan dat uitstel ten grondslag ligt, te meer daar de breuklijnen in de EU voortdurend vergroten. Enerzijds tonen de Europese federalisten met welgekozen formuleringen aan dat een Federale Conventie zo snel mogelijk het intergouvernementele bestuur moet verruilen voor een federaal Europa. Anderzijds kiezen zij ervoor om dat kostbare moment uit te stellen tot 2015.

Wij, de Europese Burgers, kunnen en moeten daarom een initiatief ondersteunen voor een federale Citizens Convention on European Constitution vóór mei 2014. En wat kan daarvoor een betere gelegenheid zijn dan samen te komen in a Citizens Convention on European Constitution, zoals de Conventie die men in 1787 in Philadelphia hield? Zo’n Conventie zou een ontwerp van een federale Constitutie kunnen opleveren in 2013, aan te bieden aan de Burgers van Europa – of ten minste aan de Burgers van de Eurozone. Het resultaat van een dergelijk proces kan vervolgens de verkiezingsstrijd in mei 2014 bepalen. Ondanks het feit dat er ook tussen waarachtige federalisten verschil van opvatting bestaat over de beste methode om een Europese Federatie te creëren, is het noodzakelijk dat wij federalisten nu tezamen komen en de rijen sluiten. Het is kennelijk onze taak als Burgers om alsnog te doen wat onze leidende politici niet kunnen – een dapper, eerlijk, democratisch proces initiëren dat de federalisten en pro-Europeanen bijeen brengt.

Zelfs leden van de Europese Commissie, waaronder ook President Barroso, onderschrijven al een jaar lang het belang van een Federatie. Zij gebruiken daarbij, naar onze mening, weliswaar de verkeerde woorden – immers de steeds door Barroso bepleitte ‘Federation of Nations’ is niets anders dan de verkeerd geformuleerde en daarom mislukte Federatie voorzien in het Schuman Plan van 1950. Streven naar een Federatie van Natiestaten is een herhaling van verkeerde zetten, vooral ook omdat Barroso en zovele anderen die zich federalist noemen, willen federaliseren via een aanpassing van het Verdrag van Lissabon.

Positieve signalen dat het sinds jaren te vermijden F-woord niet langer taboe is doen ons geloven dat we op de juiste weg zijn en dat we op dat pad verder moeten gaan. We kunnen het niet méér met Victor Hugo eens zijn als hij zegt “On résiste à l’invasion des armées; on ne résiste pas à l’invasion des idées”.

Tot ons genoegen worden de European Federalist Papers gelezen en gewaardeerd in een toenemend aantal landen. Ook buiten Europa. Dit heeft geleid tot spontane initiatieven tot verspreiding en verdieping van de papers en van ons ontwerp van een Federale Constitutie.

Ons streven naar een federaal Europa kan een tussenstap zijn in de context van een bredere ontwikkeling in de richting van een wereld die uit een groep van Federaties gaat bestaan, een ideaal van de parapluorganisatie World Federalist Movement, inclusief de Democratic World Federalists. Ook voor andere federalisten is het doel duidelijk, zoals neergelegd in 1991 in de Constitution for the Federation of Earth, ontworpen door de World Constitution and Parliamentary Association (WCPA). Echter, zover zijn we nog niet. Laten wij eerst maar eens afronden wat oorspronkelijk de bedoeling was van het Schuman Plan in 1950, maar wat tot nu toe niet is vervuld: een Europese Federatie.

Dan kunnen we met recht en reden zeggen:

“Annuntiamus cum magno gaudio:
habemus foederationem Europae”