Nr. 2 – Klinkers, augustus 2012

Deze Paper gaat daarom over de vraag wat dan tot de essentie van een federale organisatie behoort. Klinkers beschrijft dat aan de hand van wat hij in de loop der jaren van Tombeur heeft geleerd. Hij stelt een aantal vragen met de bedoeling zijn inzichten te doen verbeteren en aanvullen door Tombeur.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Maar, waarde Tombeur, wat is dat dan, een federatie? Op dat punt heb ik veel van je geleerd. Laat me samenvatten hoe volgens jou de samenstellende bestanddelen van het federale concept eruit zien. Hieronder staat dus in mijn woorden wat jij in de loop der jaren hebt geschreven over de essentie van een federale organisatie of federatie. Je hebt me daarbij ook geleerd om niet te spreken van een federale staatsvorm, maar van een federale organisatievorm. Volgens jou hoeft een federatie geen staatsvorm aan te nemen, met bijvoorbeeld de klassieke instrumenten van een Staat zoals politie en leger, maar gaat het in essentie om een specifieke organisatorische vorm van samenwerking. Graag zou ik dat nader toegelicht willen zien.

Zoals ik terug ging naar de Vrede van Westfalen om de juridische grondvorm van het begrip ‘soevereiniteit’ te duiden, zo ga jij terug naar de 17e eeuw om de eerste contouren van federalisme te schetsen.

Jij ziet Johannes Althusius of Althaus (1557-1638) als grondlegger van de federalistische theorie. Ben jij daarin de enige of zien anderen dat ook zo? Zijn werk in 1612 beschrijft het fundament van de samenleving, die erin bestaat dat personen en groepen samenleven op basis van formele en informele contracten: co-existentie en samenwerking, met respect voor de identiteit en de autonomie van elke groep. Een contract is dan iets anders dan een verbond. Een verbond veronderstelt een compromis. Dat is typisch voor wat later een belangrijk kenmerk van een confederatie wordt. Samenleven op basis van een contract impliceert het hebben van een visie van die samenleving op een staatsverband dat samenhang tússen en soevereiniteit ván deelgroepen garandeert.

Vervolgens zeg je dat Ludolph Hugo met zijn geschrift 'De statu regorum Germania' (1661) aansluit bij dat van Althusius. Hugo onderscheidt drie soorten Staten: confederaties (dus autonome Staten die op basis van een verdrag enkele zaken samen doen), gedecentraliseerde Staten (dus Staten die het gezag van de top delen met lagere gemeenschappen, zoals bijvoorbeeld sinds 1850/1851 het geval is met provincies en gemeenten in Nederland), en federale Staten. Nu wordt het interessant. Uit alles wat ik over federalisme lees, leid ik af dat de twee meest kenmerkende aspecten van een federaal systeem zijn: dubbel bestuur én soevereiniteit van zowel het geheel als van de delen. Hoewel ‘dubbel bestuur’ veronderstelt dat er sprake is van hiërarchie tussen die twee bestuurslagen, is dat bij een Federatie niet het geval – dit is anders bij een gedecentraliseerde eenheidsstaat zoals Nederland. De ene bestuurslaag heeft bevoegdheden die de gehele Staat aangaan. De andere bestuurslaag beschikt over bevoegdheden die uitsluitend voor de deelstaat gelden. En die concurreren niet met elkaar, noch sluiten ze elkaar uit.

Het lijkt op wat wij in Nederland kennen als de Vereniging van Eigenaren (VVE) voor bewoners van een appartementsgebouw. Binnen de eigen woning is iedereen soeverein in de manier waarop hij wenst te leven: met of zonder tapijt, met een bankstel of campingmeubels, wel of niet elke dag uitslapen, zelf bepalen of je vegetarisch wilt eten, wel of geen televisie in elke kamer, wel of niet de kinderen christelijk opvoeden, et cetera. Maar de zorg voor het dak van het gebouw, het onderhoud van de liften, de verwarming, het water en het schoon houden van het trappenhuis, dat zijn gemeenschappelijke zaken. De individuele bewoner kan daar op zijn eentje niet voor zorgen. Voor de bekostiging daarvan wordt een bedrag (servicekosten) in rekening gebracht, beheerd door een door allen gekozen bestuur dat beslist over de uitvoering van het gemeenschappelijke. Eventuele wijzigingen in het pakket van bevoegdheden van dat bestuur worden door allen tezamen genomen. Geen hiërarchie: het VVE-bestuur heeft niets te maken met wat je binnen je eigen woning doet.

In essentie weerspiegelt dit een federale organisatievorm. Het intergouvernementalisme daarentegen is hiërarchisch. Dat schrijft voor – bij wijze van spreken – dat iedereen ’s morgens om 08.00 uur moet douchen, niet meer dan vijf minuten, en op maandag vegetarisch moet eten. Dit top-down, hiërarchische karakter van het intergouvernementalisme roept daarom zoveel weerstanden op. En omdat werkelijk niemand weet wat een federatie is – op dat punt wordt er op een verbijsterende manier gebazeld – hoeft er maar één ondeskundig (politiek/wetenschappelijk/journalistiek) persoon het woord ‘federatie’ te associëren met ‘superstaat’, en dan heb je de poppen aan het dansen. Deze vergelijking, die nu bij me opkwam, even terzijde.

Tot slot vermeld je dat de Amerikaanse politicoloog Preston King deze basiskenmerken van een federale bestuursorganisatie of federatie, met andere woorden een gestructureerde toepassing van het concept federalisme, verfijnt. King definieert federalisme als een constitutionele overeenkomst die de vorm aanneemt van een soevereine Staat, die van andere Staten hierin verschilt doordat zijn soeverein centrale bestuur soeverein regionale eenheden betrekt bij zijn besluitvormingsproces op een grondwettelijk vastgelegde basis. Volgens hem zijn de constitutionele basis van het geheel (de federatie), de autonomie van de samenstellende delen (territoriaal of functioneel) met een eigen beslissingsmacht (self rule) en de deelneming van die delen aan de besluitvorming voor het geheel (shared rule) de essentiële kenmerken van een federale bestuursorganisatie.

Mag ik daarom het volgende vaststellen als kenmerkende elementen van een federatie? Zij heeft:

  1. autonomie in de zin van soevereiniteit voor het geheel, de federatie als zodanig;
  2. autonomie in de zin van soevereiniteit van de delen die samen de federatie vormen;
  3. de bevoegdheid van het geheel, de federatie, om besluiten te nemen die voor iedereen gelden, dus voor alle inwoners van de federatie;
  4. de bevoegdheid van elk van de samenstellende delen (de deelstaten) om besluiten te nemen die uitsluitend gelden binnen dat deel van de federatie;
  5. de daaraan gekoppelde vanzelfsprekendheid dat in de ene deelstaat iets anders kan worden besloten dan in de andere – we zien dat bijvoorbeeld in de Verenigde Staten waar naast het federale belastingsysteem de deelstaten hun eigen belastingen kunnen heffen en in Duitsland waar elke deelstaat zijn eigen onderwijssysteem heeft;
  6. een besluitvorming die de basis van de samenleving als uitgangspunt heeft. Dat impliceert een voortdurend streven naar een kleine, niet overheersende centrale overheid en sterke deelstatelijke overheden; dat levert altijd spanning op, zeker als bij veranderende omstandigheden de federale overheid de neiging heeft meer bevoegdheden naar zich toe te trekken;
  7. voor zowel het geheel als voor de delen dezelfde institutionele structuur: een eigen parlement, een eigen regering, een eigen rechterlijke macht. Daarbij hebben de delen wel zeggenschap binnen dat centrale parlement, maar niet omgekeerd.

Graag hoor ik van je of dit klopt. Is dit voldoende, of moet er meer bij? Kan het beter op een andere manier worden geformuleerd? In dit beginstadium van onze dialoog moeten we duidelijk zijn over definities en omschrijvingen. Waar ik onder andere mee zit is de vraag of de idee van Althusius, namelijk een Contract van de samenleving als basis voor een federaal systeem, spoort met de hedendaagse opvatting dat het eigen is aan een federatie dat een Grondwet het alles verbindende element is. Terwijl dat voor een confederatie juist een Verdrag is. Of moet ik aan die woorden niet zo zwaar tillen?

Op punt e) moeten we later nog eens goed terugkomen, want als er één misverstand over een federaal Europa bestaat, dan is het wel de veronderstelling dat ingeval van een federale organisatie alles in elke Europese deelstaat hetzelfde moet zijn. Dat is klinkklare onzin. Juist de intergouvernementele besluitvorming draait ‘eenheidsworst’ en wel zo krachtig dat het zogeheten ‘subsidiariteitsbeginsel’ (EU-maatregelen moeten slechts worden getroffen als de lidstaten het niet zelf kunnen regelen) nagenoeg tot nul is gereduceerd. Volgens mij is dat de belangrijkste reden waarom het Verenigd Koninkrijk zich nog steeds niet helemaal bij de Europese Unie heeft aangesloten. Dat land hecht grote waarde aan het hebben en houden van zijn eigen gebruiken en gewoonten. De huidige intergouvernementele aanpak dwingt hen daarvan afstand te nemen. En men denkt dat dit met een federale ‘staatsvorm’ nog erger wordt. Juist niet. Als er één ding is dat de kracht van een federale organisatie bewijst dan is het wel de mogelijkheid om aan de samenstellende delen en aan het samengestelde geheel naast elkaar bestaande bevoegdheden te geven. Zo kan men in een federale staatsvorm aan deelstaten hun eigen belastingsysteem, onderwijssysteem, milieusysteem, et cetera geven. Waardoor de eigenheid van die samenleving geheel binnen eigen juridische en organisatorische kaders gewaarborgd kan blijven.

Wat punt f) betreft begrijp je dat ik me daarin geheel thuis voel. Niet voor niets heeft het eerste deel van mijn trilogie over resultaatgericht beleid maken de titel ‘Beleid begint bij de samenleving’. Maar als we nu eens kijken naar de federatie der federaties, de Verenigde Staten, dan lijkt het alsof er een groeiende spanning ontstaat tussen het consequent denken en handelen vanuit de basis van de samenleving versus de toenemende macht vanuit de federale top. Kan het zijn dat sinds de depressie van eind jaren twintig van de vorige eeuw de behoefte ontstond – terecht of niet terecht, dat laat ik even in het midden – aan een sterkere uitstraling van de centrale regering in Washington? En dat – zoals sommige auteurs over de oorzaken van de Amerikaanse banken-, c.q. kredietcrisis stellen – die te grote invloed van de centrale regering heeft geleid tot interventies op de financiële markt waardoor het financiële systeem in de war raakte? Als je als centrale overheid in het kader van armoedebestrijding organisaties in het leven roept die hypotheken verstrekken voor arme mensen die hun schuld niet kunnen aflossen, waardoor financiële instellingen die schulden gaan wegmoffelen en doorverkopen aan anderen, dan is het toch een kwestie van tijd voordat die ballon knapt? Een piramidespel, want dat was het, eindigt toch ook altijd slecht? Je kunt dan de banken daarvan de schuld geven, maar strikt genomen lijkt het op een foutieve interventie van een centrale overheid in het eigen huisvestingsbeleid (‘right or wrong’) van de deelstaten.

Is dit een van de voorbeelden waarom Obama het op dit moment veel moeilijker heeft met de verkiezingscampagne dan de vorige keer? Romney belooft keer op keer een kleinere centrale overheid waar Obama, vooral ook met zijn hervorming van de gezondheidszorg – voor Europeanen nauwelijks een issue maar voor veel burgers van de Verenigde Staten niets minder dan een centrale overheidsinterventie die om die reden alleen al weerstand oproept, los van de inhoud – de indruk wekt die centrale overheid te willen laten groeien. Met andere woorden: als de levensvatbaarheid van een federaal systeem staat of valt met het beginsel dat de macht bij de basis van de samenstellende bestanddelen moet blijven liggen, hoeveel gevaar lopen dan de Verenigde Staten om die vitaliteit kwijt te raken als sluipenderwijs de macht verschuift naar de federale bestuurslaag? Is dat niet strijdig met de eigenschap van een federaal systeem dat tussen de twee bestuurslagen geen hiërarchie mag bestaan?

Stel je nou voor dat deze redenering klopt, namelijk dat een verschuiving van minder macht van de basisdelen in een federale Staat naar meer macht van het centrale deel van die Staat, fnuikend is voor de verhoudingen, hoe moeten we dat dan ‘regelen’ als we van de huidige intergouvernementele besluitvorming in Europa naar een federale willen springen? Dat men nu in Brussel de fout der fouten maakt door vanuit intergouvernementeel denken het handelen nog meer te centraliseren, is waarschijnlijk de fout die uiteindelijk tot de intergouvernementele breuk zal leiden. En dus (waarschijnlijk of hopelijk) de laatste crisis die we nodig hebben om te besluiten tot een federaal systeem. Wat dat betreft ben ik cynisch: hoe groter de puinhoop die ze er nu van maken, des te sneller beseft men dat de redding in federalisering ligt. Maar wat dan? Hoe krijg je een ‘Brussel’ dat zich wentelt in centralisering van macht zover dat, bij het omdraaien van de knop van intergouvernementeel naar federaal, de beslissingsmacht constitutioneel en institutioneel overwegend bij de deelnemende landen en hun bevolking ligt? Wat moet daarvoor gebeuren? Hoe zou dat kunnen worden gerealiseerd?

Overigens hoop ik dat je niet zenuwachtig wordt van taalgebruik met woorden als onzin en puinhoop. Wat dat betreft gingen de auteurs van The Federalist Papers veel verder. Zo heeft Hamilton het in Paper no. 15 over “The imbecility of our government …..” Duidelijke taal. Zo moet ook de eerder aangehaalde Henri Poincaré het bedoeld hebben.

In een volgende Paper zal ik ook even stilstaan bij de woorden van die andere co-auteur van de Amerikaanse Federalist Papers, James Madison. Omdat zijn woorden volgens mij leerrijk zijn voor het Europa van vandaag, meer dan tweehonderd jaar na het neerschrijven ervan.