Nr. 1 – Klinkers, augustus 2012

Hier begint de dialoog. Klinkers opent met drie Papers. In Paper nr. 1 geeft hij aan waarom hij de huidige intergouvernementele bestuursvorm inferieur acht aan een federale. In dat type besturing van de Unie prevaleert het nationaal belang van de lidstaten. Bestendiging daarvan zal naar zijn mening Europa uiteen doen vallen. Alleen een federale organisatievorm kan Europa bijeen houden. Hij giet zijn woorden in verzoeken aan Tombeur om in latere Papers standpunten van Klinkers te bevestigen, te falsifiëren of te verbeteren. Klinkers grijpt daarbij consequent terug op de historische wortels van denken in termen van federaal organiseren.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Waarde Tombeur, ik heb er behoefte aan om de gesprekken die wij tweeën al vele jaren voeren over federale staatsvormen meer vorm en inhoud te geven. Ik ben een overtuigd Europees federalist. Maar als iemand mij vraagt om dat te beargumenteren, dan ben ik na een paar zinnen snel uitgesproken. En je kent een van mijn stelregels: “Praten kan iedereen, maar als je het niet kunt opschrijven, dan geldt het niet”. Dus het wordt tijd om mijn stellingname te baseren op overtuigende feiten en argumenten. Een gedocumenteerde zoektocht naar het Waarom van een federaal Europa. En daarmee ook een exploratie van het Hoe: welke constitutionele en institutionele vorm kan zo’n federatie hebben en hoe krijg je een meerderheid van de Europese bevolking vóór een federaal Europa?

Jij bent geschoold in de essentie van federale staatsvormen. Ik stel het op prijs als je me zou willen helpen met het kappen van een begaanbaar pad in de jungle van feiten en argumenten die pleiten vóór een Europese federatie, of die juist aangeven dat we dat idee moeten laten varen.

Ik zal je eerst vertellen waarom volgens mij het huidige intergouvernementele besturingssysteem van de Europese Unie niet langer kan dienen als de staatsvorm voor de Europese Unie. Daarna beschrijf ik wat een federale staatsvorm in essentie is. Vertel me dan wat ik fout zie of verkeerd interpreteer. Of hoe mijn stellingname met betere feiten en argumenten kan worden onderbouwd.

Ik stel voor dat we onze dialoog in grote blokken verdelen. Eerst een duik in de geschiedenis door de federalisering in een historische context te plaatsen en uit te leggen wat het wezen van een federatie is. En op basis daarvan feiten en argumenten presenteren waarom een federale organisatie te prefereren valt boven het huidige intergouvernementele bestuurssysteem. Daarna moeten we het hebben over diverse juridische en organisatorische aspecten. Want het constitutionele en institutionele zal ook een belangrijke plaats in onze gedachtegang innemen. Sterker nog, zouden wij niet aan onze juridische achtergrond verplicht zijn om een federale Constitutie voor Europa te ontwerpen? Eenvoudig, compact en in geen enkel opzicht lijkend op het juridisch monstrum dat onder de naam Verdrag van Lissabon bekend staat. En onze overwegingen inbedden in een culturele context, die van staat- en natievorming en van maatschappelijke waardering – voor of tegen – federalisering van Europa. Waarschijnlijk lopen die blokken af en toe door elkaar heen, maar we zien wel hoe we daarmee omgaan.

Voor een verantwoord commentaar op het huidige intergouvernementele besturingssysteem in Europa moet ik teruggaan naar de Vrede van Westfalen van 1648. Die maakte een einde aan de dertigjarige oorlog binnen het toenmalige Heilig Roomse Rijk en aan de tachtigjarige oorlog tussen Spanje en de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. Formeel werd die Vrede van Westfalen gevestigd door het sluiten van één vrede en twee verdragen: de Vrede van Westfalen op 30 januari 1648 tussen de Nederlanden en Spanje, gevolgd door het Verdrag van Münster en gelijktijdig het Verdrag van Osnabrück op 24 oktober 1648. Dat van Münster regelde de nieuwe verhoudingen tussen de Roomse Keizer Ferdinand III en Frankrijk met zijn aanhangers. Het Verdrag van Osnabrück legde de nieuwe relatie tussen Ferdinand III en Zweden met zijn aanhangers vast.

Behalve de vreugde over het einde van het onvoorstelbaar langdurige bloedvergieten betekent 1648 een essentieel keerpunt in statelijk denken. Het is namelijk de geboorteakte van het begrip soevereiniteit en daarmee van de staats- en natievorming. ‘Rome’ was tot dan toe niet alleen de religieuze baas van de wereld, maar tevens de seculiere bestuurder ervan. Dat hield in 1648 op. De verdragsrechtelijke vrede kende aan afzonderlijke Staten soevereiniteit binnen eigen grenzen toe: baas in eigen huis, niemand had nog langer het recht een ander land binnen te vallen of van een ander land te verlangen verantwoording af te leggen. Gelijkheid tussen Staten werd het parool. Machtsevenwicht tussen Europese Staten, los van de vraag in hoeverre de toen getrokken grenzen tussen die Staten realistisch waren. Het markeert tevens de komst van diplomatieke betrekkingen in een context van internationaal recht.

Het is overigens niet zo dat toen voor het eerst het begrip ‘soevereiniteit’ werd gebruikt. Al eerder had Willem van Oranje de Spaanse overheerser laten weten dat de delen van de Nederlanden die zich aan zijn zorgen hadden toevertrouwd, soeverein waren. Maar dat had alleen maar een politieke betekenis, geen volken- en staatsrechtelijke. Net zoals de verklaring van Soekarno en Hatta, meteen na Wereldoorlog II in 1945, dat er vanaf dat moment een soevereine Republiek Indonesië was, onafhankelijk van Nederland. Rechtens werd dat pas eind december 1949 beklonken door het sluiten van een verdrag in Den Haag, waarbij de Federatie van de Verenigde Staten van Indonesië werd gevestigd. Overigens tegen de zin van de Javaan Soekarno die altijd voor een Eenheidstaat had gevochten. Dus een week na het sluiten van dat verdrag in Den Haag, begon hij vanaf januari 1950 het federale stelsel af te breken – reden voor de Molukken, die soeverein onderdeel waren van het zuidoostelijk deel van de federatie, om het centralistisch ageren van Soekarno op 25 april 1950 te beantwoorden met het uitroepen van hun eigen onafhankelijke Staat, de Republik Maluku Selatan (Republiek der Zuid-Molukken, RMS). Soekarno slaagde medio augustus 1950 in het ontbinden van de Federatie. Vanaf dat moment is Indonesië een Eenheidsstaat. En zijn de Molukken sindsdien de geopolitieke pineut. Ik vind dit geen overbodige parenthesis, want dit Indonesische verhaal roept vragen bij me op die relevant lijken te zijn in onze correspondentie over Europa, bijvoorbeeld of het zo is dat een federatie verscheidene machtscentra telt, tegenover een eenheidstaat met slechts één machtscentrum. Voorts lijkt mij dit voorbeeld van belang in het licht van een vraag waar ik al jaren mee rondloop, namelijk zijn er meer federaties die mislukt zijn? Zo ja, waarom? Misschien kun je in de loop van ons schrijfwerk ook eens daarover uitweiden?

Dit Westfaalse soevereiniteitsbegrip heeft zo’n driehonderd jaren bestaan. Tot 1945. Natuurlijk hebben er, ondanks het baas zijn in eigen huis, tussen 1648 en 1945 toch nog de nodige oorlogen plaatsgevonden. Maar juist het laatste wereldconflict, Wereldoorlog II, had een zodanig crisiskarakter dat al de eerdere pogingen, min of meer mislukt, om een duurzame wereldvrede te realiseren – waaronder de Volkerenbond van 1919, op initiatief van de Amerikaanse president Woodrow Wilson – naar de achtergrond verdwenen. Dit kwam door de succesrijke oprichting van de Organisatie der Verenigde Naties, beklonken met het Handvest van de Verenigde Naties van juni 1945. Dat was een nieuw keerpunt in statelijk denken. De aarzelende stappen vanaf de Volkerenbond om in de vorm van internationale organisaties verdragsrechtelijke afspraken te maken over wederzijdse rechten en plichten, maakte een staatsrechtelijk geaccordeerd einde aan het soevereiniteitsbegrip zoals dat in 1648 was begrepen.

Vanaf 1945, laten we daarover duidelijk zijn, bestaat dat 1648-soevereiniteitsdenken niet meer. Sinds de oprichting van de Verenigde Naties (VN) is in een razend tempo een groot aantal internationale organisaties gecreëerd. Vele onder de koepel van de VN, maar ook vele daarbuiten. Hoewel elk van de ongeveer 190 landen van deze wereld volhoudt een soevereine Staat te zijn, is dat in de zin van de oorspronkelijke betekenis van dat woord, al sinds meer dan vijftig jaar niet meer het geval. Elk land dat verdragsrechtelijk tot een of ander internationaal orgaan behoort, kan ter verantwoording worden groepen over zijn doen en laten binnen de context van dat verdrag. Sterker nog: met een mandaat van de VN kunnen de VN-militairen, de zogeheten Blauwhelmen, elk land binnenvallen dat zich schuldig maakt aan een ernstige schending van het Handvest. Hoezo soevereiniteit?

Soevereine Staten – zoals bedoeld in 1648 – bestaan sinds 1945 niet meer. De claim dat een federaal Europa zijn lidstaten van hun soevereiniteit berooft, is daarom onzin. Een belangrijk deel van hun soevereiniteit hebben ze allang bij hun volle verstand afgestaan. Waarom? Om er samen beter van te worden. Daarom is vanaf de jaren vijftig gestaag gewerkt aan het op- en uitbouwen van wat nu de Europese Unie heet, een internationale organisatie van hoog niveau. Maar, zoals jij en ik nog zullen uitleggen: anno 2012 is die Unie ‘klinisch dood’.

De vraag is: hoe moeten we de staatsrechtelijke positie duiden van de landen die tot internationale organisaties behoren? Daarvoor is een nieuw staatsrechtelijk begrip in het leven geroepen: het intergouvernementele bestuur. Kort gezegd is intergouvernementalisme een specifieke manier van besluitvorming in internationale organisaties. Die besluitvorming ligt namelijk exclusief bij de aangesloten lidstaten die principieel in unanimiteit beslissen. Met andere woorden, intergouvernementeel besturen staat geen beslissingsmacht af aan een daarboven opererend orgaan. Waar dat wel het geval is spreken we doorgaans van een supranationale organisatie. In de Europese Unie ligt – net zoals dat het geval is bij de meeste internationale organisaties – het accent in hoge mate op intergouvernementalisme, doorspekt met vleugjes supranationale besluitvorming. Het zijn in hoofdzaak de regeringsleiders van de lidstaten die in de Europese Raad bepalen wat er binnen de Europese Unie wel of niet gebeurt. Zelfs de continue werking van de Unie wordt door de Raad van Ministers van de nationale regeringen bepaald, dus door de lidstaten.

Die lidstaten hebben zich weliswaar tot elkaar verbonden, maar als puntje bij paaltje komt kunnen ze uit die verbinding stappen, of eruit worden gezet. Daarom ligt het intergouvernementele systeem strikt genomen dicht bij een confederale organisatievorm. Vooral ook omdat de juridische basis van de onderlinge verbondenheid in 2005 geen Grondwet mocht heten. De intergouvernementele staatsvorm van de Europese Unie is gebaseerd op het Verdrag van Lissabon, in 2007 ondertekend en in 2009 in werking getreden. Het heeft – ondanks de pogingen om er een federale kleur aan te geven – strikt genomen de typische basis van een confederatie.

De intergouvernementele besluitvorming vindt plaats binnen de Europese Raad, het verband van regeringsleiders, en in alle Raden die uit vakministers bestaan. En hier wringt de schoen. Die regeringsleiders en vakministers gaan, meer dan ooit tevoren, naar de internationale besluitvormingstafel met een nationale agenda in hun binnenzak. Dat proces is sluipenderwijs begonnen na het Verdrag van Maastricht in 1992 toen een Nederlandse poging om aldaar de basis voor een federaal Europa te leggen keihard werd afgewezen. Of dat, zoals wordt beweerd, te maken had met een ruzie tussen Helmut Kohl en Ruud Lubbers over de hereniging van Oost- met West-Duitsland moet hier buiten beschouwing blijven. Feit is evenwel dat zeker na de intrede van de euromunt, tien jaar later, de anti Europese Unie gevoelens stilaan zijn versterkt en geen enkele regeringsleider van zijn bevolking of parlement een mandaat krijgt om zich in Brussel Europees te gedragen: eigen land eerst is de leuze. In de woorden van Guy Verhofstadt in zijn boek De Verenigde Staten van Europa: “Europese Toppen zijn daarbij tot een arena verworden waarin punten moeten gescoord in ’s lands eigenbelang. Slechts nu en dan hoor je nog overtuigende tussenkomsten ter verdediging van het Europees algemeen belang.”

Spijtig genoeg moet ik als Nederlander erkennen dat uitgerekend mijn land sinds de intro van de euro schaamteloos leiding geeft aan scepsis en zelfs aan vertoon van afkeer jegens de Europese Unie. De Volkskrant van 4 augustus 2012 beschrijft in duidelijke bewoordingen, onder de titel "Het Europese geduld met etterbakje Nederland is op", hoe demissionair premier Mark Rutte zich in de Europese Raad gedraagt: voluit op de rem als het gaat om meer politieke integratie. Niet iets om trots op te zijn als je in aanmerking neemt dat Nederland vele tientallen jaren in de wereld bekend stond om zijn avant garde mentaliteit.

Dit staatsnationalistische virus is wijd verspreid in de Unie: de mentaliteit van ‘het eigen land eerst’ wordt niet alleen door Nederland uitgedragen. De andere landen doen dat ook. Daarom hangt rondom de intergouvernementele besluitvorming een geur van permanent verlies, het typische bijproduct van protectionisme. Als je met je nationale agenda steeds moet inleveren ten faveure van een groter algemeen belang, kom je altijd als verliezer thuis. En zelfs als de nationale Ministers enig voordeel binnenhalen, dan claimen ze dat als hún verdienste, niet die van Europa, terwijl elk nadeel voor de eigen Staat aan de Unie wordt toegeschreven. Dat vreet aan de geloofwaardigheid van de Unie. Nationale parlementen en samenlevingen, al dan niet opgehitst door EU-critici, verwijten de regeringsleiders dat (steeds weer meer) nationale soevereiniteit wordt ingeleverd. Zonder te beseffen dat die oorspronkelijke Westfaalse soevereiniteit allang niet meer bestaat. Hoe ingrijpender de Europese besluitvorming moet zijn, zeker nu de Eurozone op het spel staat, des te beperkter is de ruimte die de regeringsleider krijgt van zijn eigen land.

Dit gaat dus fout. De Europese Unie vreet zichzelf van binnenuit op. En dat komt door het structurele foute karakter van het intergouvernementele systeem. Althans in de tegenwoordige tijd. Succesvol begonnen in de jaren vijftig, omdat een ander besluitvormingsmodel niet voorhanden was én omdat de noodzaak van knopen doorhakken door regeringsleiders toen vanzelfsprekend was, kleefde aan het toenmalige intergouvernementele handelen geen smet. Met grote stappen werd economische eenwording gerealiseerd. Pas toen in 1992 de prioriteitskeuze tussen verdieping en uitbreiding en de noodzaak van politieke eenwording aan de orde kwam, als noodzakelijk fundament onder de economische unie, is het intergouvernementele denken en handelen van kwaad tot erger geworden: het had zijn instrumentele functie tot samenhang verloren. Toen men de stap moest zetten naar een organisatiemodel dat de economische eenwording kon afdichten met een politieke unie, haakten de verantwoordelijke staatslieden af. Daarna is het niet meer goed gekomen. Sterker nog, op het foute pad van de intergouvernementele besluitvorming heeft men nog vele kilometers in de verkeerde richting afgelegd. Uiteindelijk uitmondend in de negatieve referenda in Frankrijk en Nederland in 2005: het torpederen van een sterk federatief getinte Europese Grondwet, met de opdracht er een intergouvernementeel (lees confederaal) verdrag van te maken, namelijk het Verdrag van Lissabon.

Daardoor hebben we nu in de Europese Unie niet minder dan vier personen die elk kunnen stellen dat ze voorzitter van de Europese Unie zijn: de voorzitter van het Europees Parlement, de halfjaarlijkse voorzitter van de Europese Unie, de voorzitter van de Europese Commissie en de voorzitter van de Europese Raad. Wie heeft zoiets ooit kunnen bedenken? Welke organisatie is daartegen bestand? Nog erger: de werkelijke besluiten worden genomen door de regeringsleiders van Duitsland en Frankrijk, zonder de daartoe strekkende bevoegdheden te hebben. Zotter kan het eigenlijk niet. Is het dan raar dat de vorige, en ook huidige President van de Verenigde Staten niet weet tot wie hij zich moet richten in contact met de Europese Unie? Enfin, de halfhartige besluitvorming ter bestrijding van de economische crisis zegt voldoende. Dit besturingssysteem herbergt een zichzelf versterkend proces van Verelendung. Die uit zich onder meer door elk nieuw echec te beantwoorden met nog meer regels en maatregelen, de archetypische reactie op het uiteenvallen van een bestuurlijk stelsel.

Mijn stelling is dus dat we aan die kwaliteitsval van Europese intergouvernementele besluitvorming alleen een einde kunnen maken door het intergouvernementele besturingssysteem tot de grond toe af te breken ten gunste van een Europese federatie.