Nr. 4 – Tombeur, augustus 2012

Tombeur antwoordt met twee Papers 4 en 5. In nr. 4 onderschrijft hij de nefaste effecten van het huidige intergouvernementele besturingssysteem. Meer gedetailleerd dan Klinkers geeft hij aan waarom het intergouvernementele besturen, goed om in de jaren vijftig de Europese Gemeenschap van de grond te tillen, niet langer functioneel is voor een goede samenwerking binnen Europa. Hij sluit af met hoopvolle tekenen dat vooraanstaande Europese politici sinds de zomer van 2012 woorden gebruiken die lijken te gaan in de richting van een federaal stelsel voor Europa.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Waarde Klinkers, jouw behoefte om onze gesprekken over federalisme en federaties voort te zetten, stemt overeen met mijn jarenlang sluimerend plan om over dit onderwerp iets degelijks op papier te zetten – het herwerken bijvoorbeeld van mijn ongepubliceerde tekst over het oprichten van een ‘interfederatie’ in Europa. Ik vermoed dat jij net als ik met stijgende frustratie het onvermogen opmerkt van de politieke leiders in de Europese Unie om de financieel-economische crisis te bestrijden. En een crisis is de beste waardemeter.

Federalisme is volgens mij de organisatievorm van de toekomst, zeker voor openbare besturen. Openbare besturen volgden het voorbeeld van vele internationaal actieve bedrijven nog niet. De ‘multinationals’ met hun deels autonome vestigingen en de centrale leiding daarboven, bestaan al decennia. Weinig moderne Staten bijvoorbeeld hebben een poging ondernomen om zich te organiseren in een federatie. Dit is opvallend voor lidstaten van de Europese Unie. Federalisme verenigt immers in zich de voordelen van kleinschaligheid én grootschaligheid. Het is des te opvallender, omdat federale Staten buiten de Europese Unie vasthouden aan die organisatievorm, ondanks crises, bijvoorbeeld Australië, Brazilië, Canada, India, de Verenigde Staten en Zwitserland.

Daartegenover staat dat eenheidstaten zich federaliseren of regionaliseren. Geniet het organisatiemodel federalisme dan toch van een bepaalde aantrekkingskracht? Het lijkt zo te zijn.

Graag ga ik dus in op jouw aanbod om elkaar hierover te schrijven, want ik ben het eens met jouw stelling dat het huidige besturingssysteem van de Europese Unie haar steeds meer desintegreert. Na drie jaren politieke improvisatie als antwoord op de financieel-economische crisis, is het hoog tijd daartegen publiekelijk op te komen. Een Europese Federatie zou precies een passend antwoord kunnen zijn op de evoluties in Europa zelf en in de rest van de wereld.

Jij leerde mij dat elk effectief beleid moet starten bij de basis, bij de samenleving. Vanuit die fundamentele opvatting moeten wij uiteraard ook vertrekken om onze mening te vormen over de situatie van Europa, over het reorganiseren van de Europese instellingen en over de te volgen weg naar dat doel.

Eerst achterom kijken is zinvol, want een historisch bewustzijn draagt bij tot het begrijpen van het heden en tot het rationeel inschatten van de toekomst. Ik ben het met je eens dat de soevereiniteit in de betekenis van de Vrede van Westfalen, al meer dan een halve eeuw achter ons ligt. Ik verkies in interstatelijke relaties wel de term ‘onafhankelijkheid’ te gebruiken, omdat het gaat om de externe dimensie van besturen. Staten zijn inderdaad niet meer onafhankelijk. Ze zijn meer dan ooit economisch van elkaar afhankelijk geworden door de explosie van de internationale handel, onder leiding van de multinationals. Ze hebben elkaar politiek gebonden aan tal van internationale regels, vooral opgenomen in internationale overeenkomsten of verdragen die afdwingbaar zijn.

Ik ben het eens met wat jij beknopt aangeeft. Hun soevereiniteit of interne beslissingsmacht op het hoogste niveau werd door externe factoren steeds meer beperkt, waaraan zijzelf hebben meegewerkt. De wereld is een dorp geworden. Ondanks deze mondiale ommekeer, in steeds sneller tempo sinds 1945, houden sommigen krampachtig vast aan hun bestaande staatsstructuur en aan hun nationale agenda en wensen anderen per se ‘onafhankelijkheid’ te verwerven.

De mondialisering zette inderdaad door via het internationaal oprichten van permanente organisaties tussen Staten. De verdragen die deze soort internationale organisaties oprichtten, kenden hen weliswaar een functionele autonomie toe, voor beleidsvoorbereiding en uitvoering, maar geen of nauwelijks enige beleidskeuze. De beslissingsmacht van verdragsmatige organisaties komt uitsluitend of overwegend toe aan de samenstellende delen van de organisatie, in staatkundige vorm aan Staten. Dan spreekt men van een Confederatie van Staten. Ongeacht de omvang van hun autonome beslissingsmacht, zijn de meeste internationale organisaties qua juridische basis en qua institutionele vorm Confederaties, ook al worden ze zo niet genoemd.

Een verdrag is de basis van een Confederatie en dat impliceert dat elk lid ervan (elke lidstaat) dit internationale contract eenzijdig kan opzeggen (met andere woorden de Confederatie kan verlaten), en dat de lidstaten slechts in unanimiteit, het verdrag dat de Confederatie oprichtte, kunnen wijzigen, zonder instemming van een confederale instelling indien zij die al creëerden. Dit bewijst dat de soevereiniteit of de ultieme beslissingsmacht uitsluitend bij de leden van een Confederatie ligt.

In een Federatie is dit alles niet zo. In een federale organisatie ligt de soevereiniteit bij het geheel (het federale bestuur) én bij de delen (de besturen van de samenstellende, gefedereerde entiteiten): de soevereiniteit is er verdeeld én gedeeld. Bovendien is het verbond tussen Staten (Latijn: 'foedus', waarvan het woord ‘federatie’ en andere termen met dezelfde stam, zijn afgeleid), vastgelegd in een Grondwet of hoe men die politiek-juridische basisakte ook noemt, slechts amendeerbaar met instemming van alle besturen. Dat geldt bijvoorbeeld voor het herverdelen van de bevoegdheden, het toetreden van een nieuw lid tot de federatie of het verlaten ervan. Ja, we moeten straks de complexiteit van deze institutionele en juridische aspecten van federalisme verder uitleggen.

Nu wil ik terugkomen op de crisis die, daarover ben ik het met je eens, zowat sinds 1992 de Europese instellingen binnengeslopen is. Tragisch genoeg op het moment dat de naties van Centraal- en Oost-Europa zich bij de Unie gingen voegen. Misschien moeten we daaruit de conclusie trekken dat de Europese Federatie al had moeten bestaan, voordat nieuwe leden met een nationaal gevoel dat decennia lang onderdrukt werd en met een economische achterstand, zouden toetreden. Ze zouden zo, met hun volle verstand, al dan niet lid geworden zijn van een federatie. Het was inderdaad politiek mogelijk, en het werd toen in de Unie overwogen, om verdieping te laten voorgaan op uitbreiding. Het is echter anders verlopen. Met de nefaste gevolgen die we kennen.

We moeten leren uit het verleden en de gevolgen daarvan niet zonder meer aanvaarden, laat staan erin berusten. De crisis van het intergouvernementele Europa moeten we bestrijden. Een tragisch hoogtepunt van deze crisis is de inflatie van vier voorzitterschappen die over elkaar heen vallen. Die manier van besluitvorming disfunctioneert in een uitgebreide en complexe organisatie als de EU. Zulke intergouvernementele besluitvorming kan niet meer effectief en efficiënt zijn in een groep van zevenentwintig Staten die zo verscheiden is, niet alleen in de actuele situatie, maar ook in de al dan niet verwerkte geschiedenis, en die zo ambitieus is, bijvoorbeeld met het creëren van de euromunt.

Over functioneren en disfunctioneren gesproken: de evolutie tot de huidige Europese Unie is gestart met het ‘functionalisme’ als techniek van ‘integratie’, dit wil zeggen meer eenheid ten koste van de verscheidenheid. Hiermee bedoel ik dat de Europese verdragen vanaf het begin toelaten of zelfs voorschrijven, dat elke actie van de Europese instellingen die een integrerend effect heeft of zelfs maar beoogt, rechtmatig is, ook al komt dat beleid en die regelgeving van de Europese Unie op het terrein van de lidstaten.

Met andere woorden, het supranationale optreden, naarmate dat het de integratie dient, is meestal geoorloofd. Er is immers nog geen sprake van een streng afgebakende bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten, hoewel die verdeling niet meer zo vaag is als vroeger. Het Hof van Justitie heeft met zijn rechtspraak tot die uitdijende, soms zelfs kapende, machtsuitoefening van de Europese Gemeenschap, nu de Europese Unie, bijgedragen. Met als symptomatisch gevolg de om zich heen grijpende ‘regulitis’ van Europa in tal van beleidsvelden tot in het detail, die burgers en bedrijven in toenemende mate ergert.

Europese integratie kreeg bij de bevolking zo steeds meer de betekenis van het opgaan van alle verschillende bestanddelen in één compleet anders én almachtig geheel, de ‘eenheidsworst’. De bevolking kreeg zo de indruk van verlies aan nationale en regionale identiteit en aan democratische participatie. Het Verdrag van Lissabon heeft dit zogeheten functionalisme of de doelmatig gerichte en dus nauwelijks afgebakende bevoegdheidstoewijzing aan de Europese Unie weliswaar ingedamd, maar niet ongedaan gemaakt.

Ik ben van mening dat dit teleologische paradigma van de Europese verdragen de kiem van het Euro-scepticisme in de instellingen heeft gelegd, met als resultaten het politieke onvermogen van de Europese Unie en de breder wordende breuklijnen tussen lidstaten. Vandaar dat het nu nog gemakkelijker geworden is voor nationale politici om de Europese Unie af te schilderen als een gevaar voor hun respectieve samenlevingen, ook al hebben zijzelf bijgedragen tot dit effect van de Europese besluitvorming. Blijkbaar leidt de intergouvernementele, zo niet hybride, besluitvorming in de Unie tot schizofrenie bij sommige beleidsmakers uit de lidstaten. Met als gevolg dat zij van de ene uitslaande brand naar de andere hollen. Telkens voor een kort soelaas, maar zonder oplossing.

Volgens mij is een federaal georganiseerd Europa hoogdringend. In het belang van zijn inwoners, verenigingen, bedrijven, nationale overheden en Europese instellingen. Een Federatie betekent hoegenaamd niet hetzelfde als ‘integratie’, zoals ik die boven schetste. Integratie roept het beeld op van een mengsel, waarin alle bestanddelen volledig opgaan. Een federatie, daarentegen, laat de bestanddelen intact én legt een verbinding aan tússen die bestanddelen, waaruit een nieuw element met eigen kenmerken ontstaat. Om die reden moet men zich ten principale keren tegen de herhaalde oproep van politici van allerlei slag tot meer (politieke) integratie. Dat maakt het onzuivere intergouvernementalisme nog troebeler.

‘Integratie’ is doorgaans een sympathiek woord, maar niet in dit verband. Het sauveren van de autonome eigenheid van de bestanddelen in een wenselijk geacht samenwerkingsverband kan ten enenmale niet via het intergouvernementalisme, maar uitsluitend via het federalisme.

Tot slot van deze Paper nog een optimistisch geluid daarover. In de inleiding, die het waarom van deze gedachtewisseling weergeeft, stelden we dat Europese politici het F-woord lijken te mijden. Welnu, goed nieuws. In de Vlaamse krant De Tijd van 4 augustus 2012 staan enkele uitspraken van Michel Barnier, de EU-Commissaris voor de interne markt. De kop van dat artikel luidt: “Europa zal federatie zijn of zal niet zijn.” Anders heeft het gemeenschappelijke project volgens hem geen toekomst meer.

Barnier noemt zelfs een deadline waarbinnen dat zou moeten gebeuren. Naar zijn mening moet de transformatie naar zo’n Federatie tegen 2016 zijn afgerond. De federatie moet volgens Barnier ten minste een gemeenschappelijk economisch bestuur hebben, met een gezamenlijk opgestelde (sterkere) begroting, een bankenunie en een industrieel beleid, met één Minister van Financiën en een President van de Unie, die in eerste instantie wordt aangewezen door het Europees Parlement en in een volgende fase verkozen wordt door alle Europeanen. Eenzelfde geluid kwam al, zij het bescheidener en zonder uitleg, van de regeringsleiders van vier grote lidstaten, namelijk van Hollande, Merkel, Monti en Rajoy: na hun vergadering op 21 juni 2012 over het groeipact voor Europa, plaatsten zij in hun gezamenlijke verklaring de woorden 'politieke doorbraak' en zelfs... ‘een federale sprong’. Wordt het F-taboe eindelijk doorbroken?

Waarschijnlijk zien we hier voor het eerst dat vooraanstaande politici die midden in het Europese machtscentrum zitten, hardop durven te zeggen (zie bijvoorbeeld de verslagen in de Franse krant 'Libération') dat de Europese Unie zich moet omvormen tot een of andere soort van Federatie van Staten. Als deze gedurfde uitspraken binnenkort door andere toppolitici openlijk worden gedeeld en versterkt, dan kunnen we bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2014 nog wat beleven.

Voorlopig houd ik het hierbij wat het fundament van federalisme als model betreft. In een volgende Paper zal ik je voorhouden dat dit model in de praktijk, dat wil zeggen bijna in elke Federatie, verschillend wordt ingevuld, maar steeds met het hanteren van hetzelfde basisbeginsel: een volkomen wederzijdse overeenkomst tussen de burgers van de samenstellende delen van de federatie en die delen zelf om soevereiniteit op de twee bestuursniveaus te verzekeren.