Nr. 5 – Tombeur, augustus 2012

In nr. 5 beschrijft Tombeur uitvoerig de essentiële kenmerken van een federatie. Daarna geeft hij aan welke soorten federaties er zijn. Op die manier elimineert hij een groot aantal populaire misvattingen over het ontstaan, de vorm en de werking van een federatie. Dit Paper dient als hefboom voor een omslag van 180 graden in het denken over federaal organiseren. Het beoogt misleide burgers – door euro-sceptische of zelfs euro-hatende politici – de ogen te openen voor de werkelijke kracht, veiligheid, vooruitgang en soevereiniteit die een federatie biedt.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Althusius' kerngedachte, zoals door jou aangehaald in Nr. 2, was de visie dat een Staat slechts effectief kan functioneren ten bate van de samenleving op voorwaarde dat die staatkundige organisatie bottom-up opgebouwd werd. Dat is de meest fundamentele kerngedachte in het concept federalisme. Zonder een vorm van democratie, geen federalisme. Ik kan alleen maar bewondering hebben voor die stelling die vierhonderd jaar geleden werd geschreven. Of Althusius met zijn contract iets anders bedoelde dan een eenzijdig opzegbare overeenkomst tussen gelijkwaardige partners, laat ik in het midden. Contract en verbond veronderstellen allebei een compromis, maar een Federatie betekent een groter engagement van de onderschrijvende partijen: er is geen eenzijdige opzegging en geen wijziging van de verbintenissen mogelijk dan via een consensus van de partijen. Het gaat niet om de naam van de akte, hoe men ze ook noemt, maar om de verbintenissen die in de akte zijn verwoord.

Hieronder zet ik de essentie van federalisme op een rijtje. Wie daarna nog meer wil weten verwijs ik naar de bijzonder informatieve publicatie van Éva Bóka onder de titel Rethinking the role of the federalist ideas in the construction of Europe. Zij beschrijft de kenmerken van federalisering aan de hand van de gedachten van Aristoteles, Althusius, Montesquieu, Locke en zo voorts, tot aan federale denkers als Spinelli en Delors.

Het organisatiemodel van federalisme aanvaarden veronderstelt vooreerst het vervullen van de twee volgende essentiële voorwaarden: 1° autonomie van de samenstellende delen van het geheel en van het geheel zelf en 2° wederzijdse solidariteit, en dus enige samenwerking, tussen de delen en het geheel. In een effectieve federatie moeten de besturen van de delen én van het geheel in een bepaalde mate los van elkaar functioneren, maar ook met elkaar verbonden zijn.

Het unieke kenmerk van het organisatiemodel federalisme ligt echter elders. Ze bestaat uit een volkomen wederzijdse overeenkomst tussen die zelfstandig opererende besturen dat ze één geheel gaan vormen om élk een bepaalde macht zélf uit te oefenen, maar ook dat ze een bepaalde macht toevertrouwen aan instellingen die namens dat geheel optreden. Dat verbond is absoluut wederzijds in deze zin dat het enkel met wederzijdse instemming kan gewijzigd worden, dus zowel door de samenstellende delen (dat zijn de gefedereerde Staten of deelstaten, hoe hun benaming ook is, bijvoorbeeld provincies, gewesten…), als door het geheel (de federatie, de unie of anders genoemd). Dat verbond kan slechts opgeheven worden indien de daartoe bevoegde instellingen van alle delen én die van het geheel hiermee instemmen. Met andere woorden het voortbestaan van het geheel én van de delen is gewaarborgd, totdat zij zelf mee zouden beslissen om te verdwijnen.

Die consensus geldt dus niet enkel voor een wijziging in de bevoegdheidsverdeling tussen eender welk bestuur in de federatie, maar ook voor een toetreding tot de federatie, een uitstoting of een uittreding (secessie) uit de federatie. De onderliggende opvattingen die tot deze vérstrekkende verbintenissen leiden, zijn: elk bestuur is gelijk in soevereiniteit en alle besturen zijn wederzijds solidair, omdat het verbond een meerwaarde biedt, bijvoorbeeld voor de externe veiligheid of de economische grootschaligheid. Een mooi voorbeeld hoe dit model in een federale Staat werkt, is Canada: de specificiteit van de overwegend Franstalige provincie Québec is geen reden om deze deelstaat een apart statuut te geven in de federatie met een Engelstalige meerderheid. De andere provincies weigeren zulk afwijkend statuut, alle acties van Québeciaanse nationalisten ten spijt.

Fundamenteel, essentieel, verschilt een federatie dus van andere vormen van organisaties door die absolute wederkerigheid van instemming bij het wijzigen van de interne machtsverhoudingen. Een federale organisatievorm met de ‘checks and balances’ die ik hier benadrukte, is een concrete toepassing van wat de sociologen Crozier en Friedberg over machtsuitoefening stellen: een macht bestrijden om ze te vernietigen of te bedwingen is zinloos – orde in een samenleving is noodzakelijk, dus is macht er onvermijdelijk – tenzij via het vormen van een tegenmacht of tegenmachten.

Vergis je dus niet, er bestaat in een federale organisatie geen dubbele soevereiniteit, want dat zou volkomen los van elkaar (voort-)bestaande macht van elk bestuur zijn, maar wel een verdeelde én gedeelde soevereiniteit (in het Engels: sharing of sovereignty). Beide bestuursniveaus, het federale niveau en het gefedereerde, oefenen een deel van die soevereiniteit uit, met hun eigen bevoegdheden, en die autonomie kan slechts met wederzijdse instemming van alle besturen gewijzigd worden. De soevereiniteit is in een federaal staatsverband verdeeld, maar ze is tevens complementair: de essentie van een federale staatsvorm houdt immers in dat de federatie én de delen verzekerd worden van hun voortbestaan in die mate dat de opheffing of de wijziging van de samenstelling van de federatie en haar intern evenwicht in machtsuitoefening uitsluitend is toegestaan mits een algemene instemming, op federaal én op gefedereerd (deelstatelijk) bestuursniveau. Je voelt al zo aan dat er voor het oprichten, behouden en opheffen van een federatie meer nodig is dan een politieke beslissing van een reeks Staten.

Federaties onderscheiden zich niet van andere staatsvormen door een hiërarchie tussen de federale en de deelstatelijke regelgeving (bijvoorbeeld Duitsland: federaal de regels opmaken, regionaal implementeren), evenmin door concurrerende bevoegdheden (die kunnen in eenheidsstaten ook voorkomen), noch door de wijze van besluitvorming (bij consensus of bij meerderheid), noch door het zwaartepunt van de machtsverdeling – de meeste of de belangrijkste macht kan zowel federaal als deelstatelijk uitgeoefend worden, toch gaat het telkens om een federatie. Nogmaals, de basis voor een federaal systeem is enkel dat de machtsdeling tussen de delen onderling en tussen hen en het geheel slechts met wederzijdse instemming kan gewijzigd worden.

Uiteraard vormen alle kenmerken van een federatie parameters waaraan de graad van solidariteit kan gemeten worden. Een federatie bijvoorbeeld waarin vele beslissingen door de samenstellende delen bij meerderheid genomen worden, wijst op een verbond tussen die leden dat sterker is dan dat van een federatie waarin die beslissingen van de delen bij eenparigheid (unanimiteit) moeten genomen worden. De beslissingen voor het geheel moeten altijd mee door eigen instellingen die het geheel vertegenwoordigen, worden genomen. De voorwaarden die moeten vervuld worden om federale beslissingen te nemen, weerspiegelt de sterkte of de zwakte van het federale bestuur.

Een federatie verschilt hierdoor van een confederatie. Een confederatie is een wederzijdse overeenkomst tussen besturen, meestal Staten, die wel eenzijdig door een van de leden kan worden beëindigd. Een confederatie schept geen apart van de leden opererend lichaam, creëert geen gezag dat in hun naam beslissingen kan nemen en uitvoeren. Een confederatie schept een soortgelijke band als een huwelijk of een andere vorm van privé contract: ze ontstaan beide uit een wederzijdse instemming, maar kunnen eenzijdig beëindigd worden. Hét onderscheid tussen een federatie en een confederatie van Staten bestaat dus in de basis van hun eenheid: de federatie heeft een volkomen wederzijdse basisakte, meestal grondwet genoemd, en de confederatie een verdrag dat eenzijdig opzegbaar is.

Over het talrijke gebruik van het concept 'confederalisme' bij het oprichten van internationale organisaties heb ik het eerder al gehad. Ik herhaal dat de confederatie haar macht uitsluitend ontleent aan haar leden. Zij bezit zelf dus geen eigen ‘soevereiniteit’, of erkende macht die op zichzelf staat, omdat het (ongewijzigde) voortbestaan van het geheel afhankelijk is van de beslissingen van de leden. Het geheel bestaat slechts dankzij de delen. Het concept confederalisme wordt meestal gebruikt voor de oprichting en de werking van internationale organisaties en daarom lijkt de Europese Unie sterk op een confederaal systeem.

Zo is het overduidelijk dat de beslissingsmacht bij de Lidstaten ligt, al komen ze daarvoor samen in Europese instellingen als de Raad van regeringsleiders, de Raden van vakministers en zelfs het Parlement waarvan de leden immers per Lidstaat verkozen zijn. Het Verdrag van Lissabon heeft die confederale organisatievorm slechts bevestigd door uitdrukkelijk te bepalen dat een eenzijdig uittreden voor elke Lidstaat mogelijk is. Al heeft de Europese Unie federale trekjes. Zijn zwakke federale aard zien wij bijvoorbeeld in de rol van de Commissie, met haar initiatiefrecht voor nieuwe regelgeving en haar bestuursmacht, en in die van het Hof van Justitie dat met zijn bindende rechtspraak de voorrang waarborgt van de Europese regels op de nationale regels.

Een federatie heeft evenmin iets van doen met decentralisatie. Een centraal bestuur is namelijk gedecentraliseerd wanneer dat bestuur eenzijdig beslissingsmacht verleent aan apart werkende instellingen. Maar die macht eenzijdig kan terugnemen. Die instellingen mogen hun gedelegeerde macht tot zolang zelfstandig gebruiken, al staan ze meestal onder een of andere vorm van toezicht van het centrale bestuur.

Dit alles betekent inderdaad dat er geen beleidsmatige en regelgevende 'eenheidsworst' voortkomt uit een federatie, wel integendeel: enkel het federale beleid dwingt tot een compromis dat het geheel bindt; de gefedereerde delen zelf en hun beleid bestaan op zichzelf. Er kan dus een federaal beleid worden gevoerd dat verschilt van dat van de gefedereerde overheden en hun beleid kan dan weer onderling verschillen. Op het federale niveau nemen de deelstaten op een of andere wijze als dusdanig deel aan de besluitvorming, want zij zijn de samenstellende delen van het geheel. Het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk bijvoorbeeld, die soevereiniteit als ondeelbaar zien, hebben geen enkele ervaring met federalisme en trekken dus de foute conclusies.

Uit wat vooraf gaat, kun je opmaken dat de kenmerken van een federatie die je aangeeft in Paper Nr. 2, kloppen, waarbij ik enig voorbehoud maak voor je punten (f) en (g). De reden hiervoor is deze.

Federale Staten zijn erg verschillend in hun organisatie, maar allemaal moeten ze beantwoorden aan de essentie ervan, die ik hoger beschreef. Er zijn zoveel vormen van toegepast federalisme als dat er federaties zijn. Elke federatie heeft zo zijn bijzonderheid. Er zijn bijvoorbeeld zowel federaties mét als zónder hiërarchie tussen de rechtsnormen van de federale overheid en die van de gefedereerde deelstaten; in Duitsland is er een regelgevende hiërarchie ('Bundesrecht bricht Landesrecht'), niet echter in België waar elke bevoegdheid exclusief aan één bestuur toegewezen is. Toch kan men federale systemen catalogiseren, naargelang het criterium van onderscheid dat men hanteert.

De manier van totstandkoming van een federatie kan bottom-up of top-down zijn. Meestal ontstaat het dubbele bestuur via de samenwerking (federalisering) tussen autonome gebieden of zelfs onafhankelijke Staten, dus bottom-up (bijvoorbeeld de Verenigde Staten – ‘e pluribus unum’, Canada en Zwitserland), maar dit is niet noodzakelijk zo. De omgekeerde beweging, top-down, of de ontbinding of ‘defederalisering’ van een centraal bestuurde Staat tot een federale Staat komt ook voor (bijvoorbeeld België en Tsjecho-Slowakije na Wereldoorlog II). Dat verschil in het politieke ontstaansproces heeft meestal een weerslag op het type van federatie: de federalisering streeft solidariteit na en is bijgevolg centrum-zoekend (centripetaal), de defederalisering streeft naar de erkenning van identiteiten en is dus centrum-vliedend (centrifugaal). Vandaar dat bottom-up ontstane federaties gericht zijn op samenwerking, top-down ontstane federaties op autonomie.

Men maakt ook wel een onderscheid tussen institutionele en functionele federaties. Het criterium van onderscheid is het al dan niet verenigd zijn van de drie horizontale machten (de zogeheten trias politica) op één bestuursniveau, met name de regelgevende macht, de uitvoerende of besturende macht en de rechtsprekende macht. In institutionele federaties zijn twee of drie machten verenigd op elk niveau, zowel op het federale bestuursniveau als op het gefedereerde (deelstatelijke). Er is daardoor weinig beleidsmatige afhankelijkheid tussen die twee bestuursniveaus. Dat is zo in Australië, België en Canada. Functionele federaties daarentegen hebben die machten erg verspreid over de twee bestuursniveaus. Hierdoor is er veel wederzijdse bestuursafhankelijkheid. Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland zijn functionele federaties.
    
Een federatie kan qua autonomie van de middelen ook ingedeeld worden als autarkisch tegenover solidair. Het criterium is hierbij de graad van autonomie van de middelen, waaronder de financiën. Een federatie wordt autarkisch genoemd als de beide bestuursniveaus overwegend autonoom zijn qua inkomsten en uitgaven. Dat is het geval in Duitsland. Een federatie is solidair als de federatie overwegend de middelen verzamelt en ze verdeelt over de deelstaten. België is een erg solidaire federatie (slechts 25% van de regionale inkomsten worden rechtstreeks geïnd). Canada neemt een middenpositie in: circa 45% van de inkomsten van de gefedereerde delen, provincies genoemd, worden door die provincies zelf verzameld.

Er zijn exclusief en concurrerend georganiseerde federaties. Men onderscheidt ze door de graad van afscheiding tussen de beleidsdomeinen te meten bij de bevoegdheidsverdeling over de twee bestuursniveaus. Met andere woorden, men onderzoekt of er veel of weinig beleidsdomeinen zijn waarin beide niveaus mogen optreden. In exclusieve federaties behoren de meeste beleidsdomeinen geheel of overwegend toe aan één bestuursniveau, hetzij federaal, hetzij deelstatelijk. Daardoor komen de federale en de regionale normen weinig in concurrentie met elkaar en is er dus weinig hiërarchie tussen die normen of een andere juridische oplossing nodig. Dat is het geval in België, waar enkele beleidsdomeinen volledig of bijna volledig zijn toegewezen aan een bepaald bestuursniveau. Concurrerende federaties hebben daarentegen de meeste beleidsdomeinen verspreid over beide niveaus. Dat is bijvoorbeeld het geval in Zwitserland.

Tot slot kan men tevens het onderscheid maken tussen interbestuurlijke en intrabestuurlijke federaties. Het criterium is hierbij de organisatievorm van het overleg en de samenwerking tussen de federatie en de deelstaten en tussen de deelstaten onderling. Interbestuurlijke federaties sluiten daarvoor interne samenwerkingsakkoorden en organiseren zogeheten intergouvernementele conferenties met vertegenwoordigers van de besturen als dé fora om tot gezamenlijke besluitvorming te komen. Dat is de werkwijze in België en Canada. Intrabestuurlijke federaties werken voor een gezamenlijke besluitvorming via instellingen die ofwel federaal, ofwel deelstatelijk zijn. In Duitsland bijvoorbeeld overleggen beide bestuursniveaus en beslissen de vertegenwoordigers van de deelstaten (Länder) in een parlementaire kamer van de federatie (de Bundesrat).

Om dit  Paper af te sluiten, benadruk ik graag twee punten. Algemeen genomen, kan het zwaartepunt van de machtsuitoefening in een federatie ofwel bij de 'centrale', federale overheid liggen dan wel bij de gefedereerde overheden of deelstaten. Dit is een criterium om uit te maken of een federatie eerder centraal dan wel perifeer gericht is. België is een eerder centraal gerichte federatie, Zwitserland eerder een perifeer gerichte. Federaties evolueren, net zoals andere organisaties; hun kenmerken kunnen veranderen. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld is het federale bestuur pas veel belangrijker geworden sinds de New Deal van President Franklin D. Roosevelt, ter bestrijding van de economische depressie in de jaren ’30 van de vorige eeuw. En de federale legermacht bleef er na Wereldoorlog II groter dan ooit. Sinds de jaren ’80 is er een politieke tegenbeweging op gang gekomen, die ijvert voor ‘defederalisering’, dus om macht aan de federale overheid te ontnemen en ze toe te wijzen aan de vijftig Staten – dit belangrijke aspect van de interne politiek van de Verenigde Staten krijgt in onze media weinig aandacht.