Nr. 10 – Klinkers, september 2012

Paper nr. 10 fungeert als een samenvatting van wat Tombeur en Klinkers proberen duidelijk te maken. Klinkers herhaalt in het kort wat een Federatie is en waarom deze vorm van besturen superieur is boven het huidige Europese intergouvernementeel systeem. Dit moet een einde maken aan de vele misverstanden – al dan niet moedwillig in het leven geroepen door Euro-sceptici – rond de ware aard van een federale organisatie. Ervan uitgaande dat het nu niet meer nodig is om de verschillen tussen intergouvernementalisme en federalisme verder uit te leggen, kondigt Klinkers een reeks nieuwe Papers aan, gewijd aan vragen als: hoe kun je vanuit de huidige situatie alsnog een Federatie Europa bouwen? En hoe zou die er constitutioneel en institutioneel uit kunnen zien?

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Waarde Tombeur, met de voorgaande negen Papers hebben wij volgens mij de essentie van een federale organisatievorm afdoende toegelicht. Het moet nu voor de geïnteresseerde lezer duidelijk zijn wat de samenstellende bestanddelen van een federatie zijn. Voorts is het duidelijk dat dit niet jouw of mijn persoonlijke mening is. Wat over federaal besturen is gezegd, is de heersende leer, die zijn gezaghebbende geboorteakte ontleent aan het werk van Althusius (geboren in Westfalen, 1557).

Wij hebben tevens uitgelegd dat een federatie geen usurperende macht inhoudt. Integendeel. Staten die toetreden tot een federatie verdampen niet, lossen niet op in een groter geheel. Zij behouden juist hun identiteit. In een Europese Federatie blijven de Duitsers Duits, de Fransen Frans, de Nederlanders Nederlands, de Belgen Belg, de Engelsen Engels, en zo voort. Ze raken niets kwijt, maar ze krijgen door het op solidariteit gerichte federale systeem juist meerwaarde omdat dit systeem borg staat voor de zorg voor enkele gemeenschappelijke belangen die individuele landen niet kunnen verzorgen.

Dat is dus geheel anders met het huidige intergouvernementele bestuurssysteem. Dat eist eenheid door alle lidstaten heen. Binnen een federatie behouden de deelstaten hun soevereine eigenheid, dus hun verscheidenheid. Beslissingen van deelstaten botsen niet met die van het federale gezag om de simpele reden dat er geen politieke hiërarchie is, zoals bijvoorbeeld wel het geval is in de gedecentraliseerde eenheidsstaat Nederland: als het erop aankomt moeten provincies en gemeenten gehoorzamen aan wat in Den Haag beslist wordt. En het is juist die formele en informele hiërarchie binnen het intergouvernementele systeem, die lidstaten dwingt tot die uniformiteit, waar zoveel landen, met het Verenigd Koninkrijk aan het hoofd, terecht grote moeite mee hebben.

Juist vanwege de bijzondere relatie die het Verenigd Koninkrijk met de Europese Unie heeft, hebben we de kwestie Texas onderzocht. Die Staat verliet met enkele andere Staten in 1861 op eigen gezag de federatie, zonder echter daartoe gelegitimeerd te zijn door een specifieke overeenkomst die het bij toetreden tot de federatie in 1845 sloot. Men stapte uit de Federatie uit vrees voor een actieve aanpak van de slavernij door President Lincoln. Wij moeten aanvaarden dat het federale denken in die tijd een embryonale status had, en dat federalisering – zoals het geval is met al ons denken – onderwerp van evolutie is. Kennelijk konden die Staten zich toen veroorloven om zomaar op te stappen, maar ze hebben er een hoge prijs voor betaald. Vandaag de dag is federaliseren een kwestie van samen uit, samen thuis. Dit vaststellen is van groot gewicht. Het zou namelijk wel eens een onoverkomelijk struikelblok kunnen zijn voor het Verenigd Koninkrijk: dat land zal waarschijnlijk altijd proberen een exit-overeenkomst te sluiten voordat het zich aan een Federatie Europa verbindt. Groot Brittannië is altijd een buitenbeentje geweest. Dat blijkt al uit zijn afwezigheid in Westfalen in 1648. Dat land binnen een federatie halen lijkt een welhaast onmogelijke opgave.

Nog eens in andere woorden: Confederalisme en Federalisme zijn totaal verschillende organisatiemodellen. Confederalisme is vergelijkbaar met een huwelijk: 'It takes two for a marriage, it takes only one for a divorce.' Federalisme is een sterkere band dan die van een huwelijk: elke partij, zowel de federale overheid en als elke gefedereerde overheid, moet namelijk instemmen met elk voorstel tot wijziging in het verbond, vanaf de oprichting tot het einde, de eventuele ontbinding. In een confederatie berust de soevereiniteit immers enkel bij de samenstellende delen van de confederatie, in een federatie is de soevereiniteit gedeeld ('a sharing of sovereignty') tussen het geheel, de federatie, en de delen, de deelstaten, hoe we ze ook noemen.

Vanaf eerste stappen op weg naar Europese samenwerking, na Wereldoorlog 2, heeft Europa nimmer de fundamentele stap naar een echte en volledige Federatie gezet. Daarom zegt David Marquand in zijn ‘The End of the West’ terecht dat de Europese Unie gevangen zit in een niemandsland tussen federalisme en confederalisme.

Hopelijk hebben wij nu een aantal misvattingen over een Federatie Europa uit de weg geruimd. En laten we eerlijk zijn: veel van die misvattingen zijn door Franse, Britse en Nederlandse politici in het leven geroepen – niet toevallig functioneren zij in eenheidsstaten. Daarmee hebben ze nogal wat Europese burgers onterecht, maar zeker niet onbedoeld, schrik aangejaagd. Er zijn de laatste jaren natuurlijk ook politici geweest die niet uit partijpolitiek winstbejag de Europese Unie als iets kwaads hebben afgeschilderd. Ze hebben wellicht uit oprechte bezorgdheid over haar werking de Unie negatief beoordeeld. Maar daarin zijn ze het slachtoffer van een optische illusie. Misschien dat een metafoor kan verduidelijken welke fout zij maken.

Alle levende wezens kennen vier levensfasen, ook organisaties: de geboorte, de ontwikkeling, de voortgang en tot slot de neergang. Omdat er vanaf de jaren negentig onvoorstelbaar veel is gesleuteld aan de Europese Unie – niet het minst door het Verdrag van Lissabon – bestaat de illusie dat de intergouvernementele bestuursvorm nog vol leven zit. Maar na de mislukte poging tot federalisering in Maastricht 1992 heeft dat systeem er met veel moeite nog één baby uit weten te persen, de euromunt. En het enige kind wordt dan nog verwaarloosd, want niet gevoed door zijn twistende ouders. Daarna is het in de versukkeling geraakt en bevindt de Europese Unie zich, als systeem van gezamenlijke besluitvorming over gemeenschappelijke zaken, in de fase van afsterven. Het is klinisch dood. De nog aanwezige tekenen van leven zijn misleidend, om de eenvoudige reden dat dagelijks enkele duizenden personen naar hun Europese werk gaan en elke maand daarvoor een salaris ontvangen. Dat is de ‘beademing ‘ die het systeem nog in leven houdt. Maar in wezen heeft de Europese Unie als vitale gemeenschap al opgehouden te bestaan – vandaar de optische vertekening. Zijn houdbaarheidstermijn is allang overschreden. Omdat de kwalijke effecten daarvan zichtbaar en voelbaar zijn, vooral door het onvermogen om de financieel-economische crisis krachtdadig aan te pakken, kan men zich alleszins gelegitimeerd achten om de Europese Unie negatief te beoordelen. Maar men vergist zich in de werkelijke basis voor die legitieme kritiek: niet de halfslachtige besluitvorming, maar de verdwenen vitaliteit van het systeem, de afstervende levenskracht van het stelsel, is de grondoorzaak.

Even terug naar de personen die er om partijpolitieke redenen belang bij hebben om de Europese Unie af te schilderen als een gevaarlijk monster. Kennelijk is dat misleiden van alle tijden. De auteurs van The Federalist Papers schreven daar al over. In hun Nr. 15 zegt Hamilton tegen zijn lezers dat de weg van een confederatie naar een federatie onnodig wordt bemoeilijkt door obstakels die door sofisten (hij bedoelt de pleitbezorgers van de confederatie) zijn opgeworpen. Hij ziet het daarom als zijn plicht om de burgers te helpen dat pad voorzichtig verder af te lopen. En dat doet hij door nauwgezet de tekortkomingen van het confederale systeem op te sommen. Zonder aarzelen poneert hij de stelling dat het land in anarchie zal vervallen als het confederale systeem blijft bestaan. Dat is synoniem aan onze stelling dat de intergouvernementele bestuursvorm zichzelf van binnenuit opeet: het door nationalistische agenda’s gedreven EU-systeem ‘ligt aan het infuus’ en zal bij volharding als vanzelf uiteenvallen.

Om het passionele aspect van het vertoog van Hamilton te begrijpen, lijkt het mij goed om enkele woorden letterlijk te citeren. Hij heeft het over intelligent friends van de Union, waarmee hij de aanhangers van de Confederation neerzet als een stelletje domoren. Hij ziet het confederalisme als het laatste stadium van national humiliation. En wat te zeggen van woorden als constant and unblushing violation, of imminent peril for the preservation of our political existence als ultieme effecten van het confederalisme?

Dat zijn waarlijk geen kleine observaties over de gevaren die het confederalisme volgens Hamilton in petto heeft. Vervolgens kaart hij alle verwijten die de confederalisten jegens het ontwerp van de federale Constitutie hebben geuit, stap voor stap af. Met als uitsmijter: “Here, my countrymen, impelled by every motive that ought to influence an enlightened people, let us make a firm stand for our safety, our tranquility, our dignity, our reputation. Let us at last break the fatal charm which has too long seduced us from the paths of felicity and prosperity.”

De kern van Hamiltons’ kritiek is het feit dat in de Confederatie het principe van (wetgevende) macht berust bij de Staten en niet bij de burgers die deze Staten vormen. Deze basisgedachte hebben we al eerder behandeld: het intergouvernementele bestuurssysteem zit top-down in elkaar; het zijn de staatshoofden en regeringsleiders in de Europese Raad die de besluiten nemen, meestal voorgekookt door Frankrijk en Duitsland. De Duitse filosoof Jürgen Habermas, geciteerd door Rik van Cauwelaert in het weekblad Knack, stelde het cru: “De politieke elites zetten zonder blikken of blozen hun eliteproject door en ontnemen de Europese burger zijn stem.”

Maar in een federaal systeem wordt de beslissingsmacht van onderop georganiseerd. Dat is het fundamentele verschil. En dat verklaart ook voor een deel de onrust en onvrede die Europese burgers aanvoelen bij de huidige bestuursvorm van de Europese Unie. Het wordt daarom als niet minder dan briljant gezien dat de ontwerpers van de Federale Constitutie van de VS – in de Conventie van Philadelphia in 1787 – dat ontwerp hebben voorzien van een Preambule die begint met de beroemde woorden: “We, the people ….”. Niet de deelnemende Staten, niet de daaraan verbonden regeringen of regeringsleiders, maar het volk zelf heeft de Amerikaanse Federatie gesticht. Aan die aanhef van de Preambule verbonden ze ook een extreem principieel standpunt: het ontwerp van de Federale Constitutie wensten zij niet voor te leggen aan de dertien Confederale staten, noch aan hun onderscheiden regeringen, maar aan het volk zelf. De burgers, en niemand anders, zouden moeten besluiten over het wel of niet aanvaarden van die Constitutie. En ze aanvaardden het .

Hopelijk is nu ook duidelijk dat we onder een federale bestuursvorm een totaal andere soort soevereiniteit zullen hebben dan indertijd in het Westfalen van 1648 is gecreëerd. Die soevereiniteit van toen was de vrucht van het einde van vele tientallen jaren oorlog in Europa. In essentie creëerde het 1648-soevereiniteitsconcept een negatief geladen evenwicht tussen Staten. Het voortaan-baas-in-eigen-huis-zijn had een uitgesproken vijandig karakter, vijandig in die zin dat een ander land het voortaan niet in zijn hoofd zou mogen halen om jou aan te vallen of zich met jouw zaken te bemoeien volgens de principes van non-interventie en niet-inmenging. Het was soevereiniteit ter afschrikking, een instrument tot scheiding van Staten. Een soevereiniteit die protectie van het eigen grondgebied, de eigen natiestaat, en daarna protectionisme van de handelsbelangen creëerde. De vredesconferenties van Wenen in 1814-1815 en die van Versailles in 1919 – geboorteakten van later getrokken nieuwe krijtlijnen tussen Staten – hebben de betekenis van dat Westfaalse – nationalistisch en protectionistisch gedreven – soevereiniteitsconcept niet veranderd.

Hoe anders smaakt soevereiniteit binnen een federaal systeem? Precies het tegenovergestelde. Het is een instrument tot verbinding van, bijvoorbeeld, Staten. De in hun bestaan gewaarborgde deelstaten binnen een federatie hebben hun eigen soevereine beslissingsmacht waar het federale systeem niet aan kan tornen want er is geen beleidsmatige hiërarchie. En die eigen beslissingsmacht wenden ze aan om in solidariteit, middelpuntzoekend, één federale Staat te vormen: soevereiniteit als instrument voor het creëren van toegevoegde waarde. Geen van die deelstaten heeft de behoefte om zijn soevereine oprispingen jegens andere deelstaten, of jegens het federale, te verwoorden in termen van ‘Blijf van mij af’. Want ze hoeven niet bang te zijn dat een collega-deelstaat hen zal schaden, omwille van de meerwaarde van het geheel, de federatie.

Een toenemend aantal Staten heeft allang de unieke kracht van federaal organiseren herkend. Niet voor niets vormen de Verenigde Staten van Amerika het sterkste land ter wereld en wordt Duitsland gezien als het sterkste in Europa. En Brazilië in Zuid-Amerika.

Zou het te ver gaan om te voorspellen dat federalisering hét kenmerk van natievorming van de 21e eeuw gaat worden? Tot aan de komst van de Verenigde Naties, meteen na Wereldoorlog II, gold het Westfaalse principe van soevereiniteit als middel om Staten uit elkaar te houden. Vaak tevergeefs. Sommige bleven de oorlog zoeken. Sinds het VN-handvest is er echter een explosie van intergouvernementele bestuursvormen ontstaan, met het onvermijdelijke verlies van nationale onafhankelijkheid en soevereiniteit. Maar die bestuursvorm heeft kennelijk een vrij korte levensduur. Zij lijkt slechts een transitiemodel te zijn: een tussenmodel als brug van het tijdperk van de soevereine natiestaten van het Westfaalse karakter naar soevereine natiestaten van een federale natuur. Het is niet voor niets dat voor en tijdens de verdere uitbouw van de Europese Unie sinds de jaren vijftig steeds pogingen tot federalisering zijn gedaan. Intergouvernementeel met elkaar de bal rondspelen is eigenlijk een karwei met veel te veel hindernissen en valkuilen om die pogingen succesvol af te ronden. Eigen aan de intrinsieke zwakte van het intergouvernementele ding. Daarom is het in de geschiedenis waarschijnlijk slechts een tijdelijke bestuursvorm. Een overgangsbestuursvorm tussen de Westfaalse staatssoevereiniteit met scheiding tussen Staten, en een toekomstige, overwegende federale soevereiniteit met middelpuntzoekende samenhang tussen (deel-)staten.

In dat licht gezien lijkt de vraag legitiem: gaat het te ver om te veronderstellen of te voorspellen dat de eerste helft van de 21e eeuw zal worden gekenmerkt door een stroom van federaliseringen over de gehele wereld? Als de Europese Unie constitutioneel en institutioneel die status bereikt, zou dat dan niet gaan werken als een katalysator voor omzetting van vele andere intergouvernementele bestuursvormen in federale? Denk eens aan het mengelmoes van intergouvernementele besturen in Zuid-Amerika: Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS), Union of South American Nations (UNASUR), de (nog beperkte) gemeenschappelijke markt van Zuid-Amerika (MERCOSUR), Caribean Community and Common Market (CARICOM). Als Europa de stap tot federalisering zet en daarmee een politiek en economisch sterker werelddeel wordt, is het dan niet denkbaar dat Brazilië de leiding neemt tot eenzelfde soort proces in Zuid-Amerika? Waardoor ook de Caraïbische landen van het ACP-systeem (de zogeheten African-Caribean-Pacific-landen, veelal voormalige koloniën) een politiek-economisch meer volwaardige relatie tot de Europese Unie zouden kunnen gaan krijgen? Of andersom, nu Europa al een hele tijd doodziek is: gaan opkomende federaties buiten Europa, zoals Brazilië en India, geen katalysator zijn voor het oprichten van een Federatie Europa?

We zullen zien. Laten wij in de volgende Paper eerst maar eens proberen duidelijk te maken dat het intergouvernementele system in het verleden niet kon worden omgevormd tot een federaal systeem, noch in de toekomst ooit zal kunnen worden omgevormd, als de aanpak en benadering daartoe vanuit of door het intergouvernementele systeem zelf wordt opgezet.