Nr. 12 – Klinkers, september 2012

Een Europese federatie kan alleen ontstaan als aan de basis daarvan niet dezelfde systeemfout wordt gemaakt, die reeds in het Schumanplan van mei 1950 opgesloten zat: de besluitvorming bij de Staten neerleggen. Dat leidt tot de onvermijdelijke conclusie dat een federatie niet uit het intergouvernementele systeem kan voortkomen, maar geheel los daarvan naast het bestaande intergouvernementele systeem moet worden opgericht. Bovendien moet die federatie in zijn aanpak en ambitie lijken op de manier waarop de ontwerpers van de federale constitutie van de Verenigde Staten van Amerika hebben gewerkt, alsook op de aanpak van de oprichters van de Benelux in 1944. Enkele aspecten van het Schumanplan zijn daarbij overigens ook van belang.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Als het een juiste vaststelling is dat een streven naar een federaal Europa per definitie zal mislukken als het (weer) vanuit het intergouvernementele systeem wordt geïnitieerd, dan moet men dus buiten dat systeem gaan staan: step out of that box. Om, zonder besmet te zijn met het gif van systeemfouten, het spoor te volgen van samenwerkingsverbanden die niet door een of meer ingebouwde systeemfouten onderuit gingen.

Daarmee is niet gezegd dat de EU een volslagen mislukking is. Maar nu het nodig is een externe dreiging zoals de huidige crisis die vanuit de banken in de VS is overgewaaid, te absorberen, is het 50/50 of de Unie dat überhaupt overleeft. De kracht van dit samenwerkingsverband meet men niet af aan zijn economisch succes van weleer, maar aan zijn vermogen om harde klappen op te vangen als het erop aankomt, en de daaraan te ontlenen energie te gebruiken ter versterking van zijn wezen. Daar zien we nog niets van. Dansend op het slappe intergouvernementele koord produceert men bij herhaling slechts vruchteloze pogingen om het bestaande, zieltogende, systeem te versterken in plaats van het een liefdevolle euthanasie te gunnen en een geheel nieuwe, volop levende federale organisatie te creëren die, net als de Amerikaanse, eeuwen mee kan. En als, het moet vaak gezegd worden, de sterke Duitse Federatie.

De auteurs van The Federalist Papers kwamen er tijdens de Conventie van Philadelphia snel achter dat het geen zin had om de toenmalige crisis te willen oplossen door te gaan sleutelen aan het bestaande confederale verdrag. Ze besloten het helemaal achter zich te laten en iets geheel nieuws, een federatie, te creëren. Een huis waarin daarna stap voor stap het grootste deel van Noord-Amerika onderdak vond. De Federatie kocht in de loop van de 19e eeuw van Frankrijk, Spanje en Rusland de rest van wat nu het westen en het zuiden van de Verenigde Staten is, of ze nam het met geweld.

Hier dringt zich een analogie op. Wat doet men met oude appartementsgebouwen die niet langer zinvol kunnen worden gemoderniseerd? Die worden afgebroken, om plaats te maken voor nieuwe, eigentijdse woonlocaties. Het oude gebouw paste in de tijd waarin het werd opgericht, net zoals de eerste Europese Kolen- en Staalgemeenschap, de EGKS. Maar die gold voor een intergouvernementeel samenwerkingsverband van zes Staten, gelardeerd met een vleugje federalisme. Maar na tientallen jaren sleutelen aan dat systeem heeft het zijn functionaliteit verloren. Het kan geen adequate huisvesting bieden aan zevenentwintig Staten. Er zal een nieuw systeem gebouwd moeten worden.

Voor dat bouwen doen we er goed aan om te leren van best practices. Dus een Federatie Europa creëren, naast het laten voortbestaan van het intergouvernementele Europa. Twee samenwerkingsverbanden naast elkaar, een foute en een goede. Een zwakke en een sterke. Een tijdje. Want dan zullen net als in de 18e eeuw in Amerika de leden van het intergouvernementele systeem langzaam maar zeker toetreden tot het federale stelsel. Het intergouvernementele systeem verdampt, zodra de laatste lidstaat tot de Federatie is toegetreden.

Deze constructie lijkt overigens op het systeem dat Guy Verhofstadt in zijn boeken over Europa bepleit. Hij ziet ruimte voor twee concentrische cirkels. De binnenste is een politieke kern van de landen van de Eurozone die als ‘Verenigde Staten van Europa’ (VSvE) samenwerken op een aantal beleidsterreinen. Met daaromheen een confederatie van Staten onder de benaming ‘Organisatie van Europese Staten’. Ook in zijn visie lost het confederale uiteindelijk op in de federatie van de VSvE.

Een tijd werken met twee Europese samenwerkingssystemen naast elkaar lijkt gecompliceerd, maar dat hoeft niet zo te zijn. Zoals onze kleinkinderen met een verbluffend gemak computerspelletjes spelen waar ouderen binnen tien seconden in vastlopen, zo zal de jongere generatie politici en ambtenaren de tijdelijke complexiteit van twee Europese samenwerkingsverbanden gemakkelijk de baas kunnen. Vooral als de federale constructie begint op de plek waar de eerste poging leidde tot het nemen van een verkeerde afslag. Daar bedoel ik het volgende mee.

Op welke plek nam de Europese Gemeenschap (op de eertijds gewenste snelweg naar federalisering)  een verkeerde afslag, om vervolgens tientallen jaren rond te dwalen – weliswaar een paar keer door vruchtbare landschappen die de Europese graanschuren konden vullen – maar nu gearriveerd op de rand van de politieke woestijn? De omgekeerde situatie van Mozes en het Joodse volk na de uittocht uit Egypte. In Londense ballingschap richtten België, Nederland en Luxemburg de Benelux op. Begonnen als een voorzichtige douane-unie (1948) evolueerde zij binnen enkele jaren tot een economisch samenwerkingsverband zonder in- en uitvoerrechten én met een overkoepelend orgaan in 1958. Het tempo en de intensiteit van die samenwerking stimuleerde zes Europese landen, aangevoerd door Frankrijk en Duitsland, om de door hen in 1950 begonnen Europese Kolen- en Staalgemeenschap (EGKS) door te starten naar een heus verdrag van Rome in 1957. Maar niet alleen de beginjaren van de Benelux waren richtinggevend voor die Europese samenwerking. Ook de geboorteakte van dit grotere Europese project, het Schumanplan van 1950, moet gezien worden als een majeure stimulans tot een Europees verbond. Het idee was ontworpen door de Fransman Jean Monnet, een zakenman en regeringsadviseur in economische zaken, maar het werd uitgesproken door Robert Schuman als Frans Minister van Buitenlandse Zaken. De tekst van dat plan is niet lang en bevat twee conflicterende zaken waarvoor ik aandacht vraag. Zie de vetgedrukte en onderstreepte woorden, vergelijk ze en produceer een glimlach bij de herkenning van de oorspronkelijke systeemfout, de verkeerde afslag.

Robert Schuman, 9 mei 1950:


“De wereldvrede kan niet gewaarborgd zijn zonder creatieve inspanningen die opgewassen zijn tegen de gevaren die haar bedreigen.

De bijdrage die een georganiseerd en levendig Europa aan de beschaving kan leveren, is onmisbaar om de vreedzame relaties te behouden. In het - al meer dan 20 jaar- opnemen van de rol van voorvechter van een verenigd Europa, heeft Frankrijk steeds als essentiële doelstelling het dienen van de vrede gehad. Europa is niet tot stand gekomen, wij hebben oorlog gekend.

Europa zal niet ineens tot stand komen, noch door een algemeen plan: het zal opgebouwd worden door concrete verwezenlijkingen, die eerst een feitelijke solidariteit tot stand zullen brengen. Het bijeenbrengen van de Europese naties vereist dat de eeuwenoude tegenstelling tussen Frankrijk en Duitsland wordt overbrugd: de ondernomen actie dient in de eerste plaats betrekking te hebben op Frankrijk en Duitsland.

Met het oog hierop stelt de Franse regering voor om onmiddellijk actie te ondernemen op een beperkt maar beslissend punt:

De Franse regering stelt voor de gehele Frans-Duitse productie van kolen en staal onder een gemeenschappelijke Hoge Autoriteit te plaatsen, in een organisatie die openstaat voor deelneming van de andere Europese landen.

De samenvoeging van de kolen- en staalproductie zal onmiddellijk het oprichten van gemeenschappelijke fundamenten voor de economische ontwikkeling waarborgen, als eerste fase van de Europese federatie, en zal het lot van die regio's wijzigen die zich heel lang gewijd hebben aan de vervaardiging van oorlogswapens, waarvan zij de meest constante slachtoffers zijn geweest.

De solidariteit van de aldus tot stand gekomen productie, zal tonen dat een oorlog tussen Frankrijk en Duitsland niet alleen ondenkbaar, maar ook materieel onmogelijk wordt. De oprichting van deze machtige productie-eenheid, die zal openstaan voor alle landen die zich daarbij willen aansluiten, en die zal uitlopen op het voorzien van de basiselementen van de industriële productie volgens dezelfde voorwaarden aan al de bijeengebrachte landen, zal de werkelijke grondslag voor hun economische eenwording vormen.
Deze productie zal aan de hele wereld worden aangeboden, zonder onderscheid of uitsluiting, om bij te dragen aan de verhoging van de levensstandaard en de vooruitgang van vreedzame verwezenlijkingen. Europa zal met de toegenomen middelen de realisatie van een van zijn essentiële taken kunnen voortzetten: de ontwikkeling van het Afrikaanse continent.

Op deze manier zal eenvoudig en snel de belangenversmelting verwezenlijkt worden, die onontbeerlijk is voor de oprichting van een economische gemeenschap, en brengt zij het gist binnen voor een bredere en diepere gemeenschap tussen de landen die lang tegenover elkaar gestaan hebben door bloedige divisies.

Door de samenvoeging van de basisproductie en de instelling van een nieuwe Hoge Autoriteit, waarvan de beslissingen bindend zullen zijn voor Frankrijk, Duitsland en de andere toetredende landen, zal dit voorstel de eerste concrete grondslagen leggen voor een Europese Federatie, die onmisbaar is voor het behoud van de vrede.

Om de verwezenlijking van de beschreven doelstellingen na te streven, is de Franse regering bereid onderhandelingen te starten op volgende basis:

De taak waar de gemeenschappelijke Hoge Autoriteit mee belast zal worden, zal erin bestaan op de kortst mogelijke tijd de modernisering van de productie en de verbetering van de productiekwaliteit te verzekeren; de levering van kolen en staal op basis van gelijke voorwaarden aan de Franse en Duitse markt, evenals aan de markten van de andere lidstaten; de ontwikkeling van de gemeenschappelijke uitvoer naar andere landen; de gelijkschakeling in de ontwikkeling van de levensomstandigheden van de arbeiders in deze industrieën.

Om deze doelstellingen te bereiken, vertrekkend vanuit de heel verschillende situaties waarin de productie van de lidstaten zich op dit ogenblik bevindt, zullen bepaalde overgangsmaatregelen moeten ingevoerd worden, zoals de toepassing van een productie- en investeringsplan, de invoering van mechanismen voor de aanpassing van prijzen, het oprichten van een herstructureringsfonds om de rationalisering van de productie te bevorderen. De handel in kolen en staal tussen de lidstaten zal onmiddellijk vrij zijn van alle douanerechten, en zal niet onderhevig zijn aan verschillende transporttarieven. Geleidelijk aan zullen zich voorwaarden ontwikkelen die spontaan de meest rationele verdeling van de productie zullen verzekeren op het hoogste productieniveau.

 

In tegenstelling tot internationale kartels, die streven naar de verdeling en de exploitatie van nationale markten door beperkende praktijken en door het behoud van hoge winsten, zal de ontworpen organisatie de samensmelting van markten en de uitbreiding van de productie verzekeren.

De wezenlijke principes en verbintenissen zoals boven omschreven, zullen het voorwerp zijn van een verdrag dat getekend zal worden tussen de Staten, en dat ter goedkeuring zal voorgelegd worden aan hun parlementen. De noodzakelijke onderhandelingen om de maatregelen die toegepast worden ('les mesures d'applications') te verduidelijken, zullen gebeuren met de hulp van een scheidsrechter, die in gemeenschappelijk akkoord wordt aangeduid. Hij zal belast worden erop toe te zien dat de bereikte akkoorden overeenstemmen met de vastgestelde principes, en in het geval van een patstelling zal hij beslissen over de te nemen beslissing. De gemeenschappelijke Hoge Autoriteit, die belast is met de werking van de ganse inrichting, zal samengesteld worden uit onafhankelijke personen die door de regeringen volgens evenredige vertegenwoordiging zullen aangesteld worden. Een voorzitter zal in gezamenlijk akkoord tussen de regeringen gekozen worden. De beslissingen van de Autoriteit zullen bindend zijn voor Frankrijk, Duitsland en de andere lidstaten. Aangepaste maatregelen zullen de nodige wegen verzekeren om in beroep te gaan tegen de beslissingen van de Hoge Autoriteit.

Een vertegenwoordiger van de Verenigde Naties bij deze autoriteit zal ermee belast worden om twee maal per jaar een openbaar verslag te maken voor de V.N., (verslag) dat rekenschap geeft over de werking van de nieuwe organisatie, in het bijzonder betreffende het bewaken van zijn vreedzame doelstellingen.
De instelling van de Hoge Autoriteit zal niet tussenkomen in het eigendomsstelsel van de ondernemingen. In de uitoefening van zijn functies, zal de gemeenschappelijke Hoge Autoriteit rekening houden met de bevoegdheden verleend aan de internationale Ruhr-Autoriteit en de verplichtingen van allerlei aard die aan Duitsland opgelegd zijn, zolang deze van kracht blijven.”

Het was dus duidelijk de bedoeling om een Europese Federatie op te richten. Maar dat dit nooit gelukt is, zit in de fout om dat verbond te laten oprichten door Staten en de bemensing van de Hoge Autoriteit, het uitvoerend orgaan van de EGKS, waarvan Monnet de eerste voorzitter werd, over te laten aan de regeringen. Daar begon het zoeken naar een gemeenschappelijk belang, maar werd het vanaf het begin aangedreven door nationale belangen. Zie hier de plek waar men de verkeerde afslag nam.

Dat je niet op die manier een federatie kunt beginnen werd al door de auteurs van The Federalist Papers gezien. Daarom weigerden ze de federale constitutie te laten beklinken door de Staten en kozen ze voor de formule om het stichten van de federatie door het volk zelf te laten gebeuren. Weliswaar via een soort kiesmannenstelsel, maar hoe dan ook van onderop. Het feit dat van meet af aan elke juridische samenwerkingsconstructie van de Europese Gemeenschap een actie van Staten en dus van hun regeringen is geweest – jaren later culminerend in een Europese Raad die alle principiële beslissingen neemt, en deze hiërarchisch doordrukt in de context van centraal afgedwongen uniformiteit – heeft door alle jaren heen de creatie van een federatie ten principale belet. De oorspronkelijke bedoeling was goed, de uitvoering verkeerd, meteen vanaf het begin.

Willen wij een Federatie Europa oprichten – die klein begint en langzaam kan worden uitgebouwd naast het intergouvernementele systeem – dan moeten we de sfeer en de passie van de beginjaren van de Benelux, én van de federatieve ambitie van het Schumanplan verinnerlijken én navolgen. Zonder echter de regeringen van de Staten daarin een besluitvormende rol toe te kennen. Hoe zouden we dat kunnen realiseren?

Laat mij die vraag benaderen via twee subvragen: wat heb je nodig om zo'n systeem op te richten en hoe moet je het doen? Nodig heb je, ten eerste, een probleem. Dat zit goed, we hebben immers een zodanige bedreiging van de EU dat het de vraag is of die dit kan overleven. En zoals jij overtuigend hebt beargumenteerd in Nr. 9 gaat het qua dreiging niet alleen om de economische crisis of bankencrisis, maar om zodanige veranderingen in de wereldwijde machtsverhoudingen, handelsstromen en opkomende Staten dat Europa er goed aan doet zijn kracht te zoeken in een sterk systeem, een federatie. Dus wat dreigingen betreft spoort het volledig met de crisis die de Federale Constitutie van Amerika in 1789 heeft doen ontstaan.

Wat nog meer? Enkele personen die een federale samenwerking vanzelfsprekend vinden. Dat doet denken aan de drie mensen die in de Federalist Papers met passie en argumenten de Amerikaanse federale constitutie bepleitten. Maar ook aan het type personen dat in 1944 de Benelux oprichtte. Ten derde is er zoiets als een Schumanplan nodig. Een visie, ongekunsteld, sober maar overtuigend gericht op middelpuntzoekende solidariteit. Tot slot zijn inwoners van enkele landen nodig die er zin in hebben om het op die manier aan te pakken.

Kortom, nodig zijn een probleem, enkele onvervaarde pioniers, iemand die een visie neerzet waar men stil van wordt en de instemming van betrokken volkeren met die visie. Dus nogmaals: geen formele inzet van Staten, regeringen, regeringsleiders of staatshoofden. Ze mogen zeker meedoen, maar niet in functie van hun ambt en de daaraan verbonden mandaten. Want dan zouden we weer dezelfde systeemfout maken die het tot stand komen van een waarachtige federatie verhinderd heeft.

Nu de vraag: hoe maak je met die ingrediënten een federatie?

Twee zaken moeten tegelijk gebeuren: 1e de (h)erkenning door enkele personen dat hun landen toe zijn aan het middelpuntzoekende verlangen om meer eenheid te vormen zonder hun soevereine eigenheid kwijt te raken, en 2e een persoon à la Schuman die dat in een visie weet te verwoorden. Gelet op de les die de geschiedenis ons lijkt te leren dringt zich de gedachte op dat we die 'enkele personen', net als in 1944, moeten zoeken in België, Nederland en Luxemburg: stevige mensen die bijeen gaan zitten, elkaar aankijken en zeggen: “Doen we het?”. Wat in 1944 kan, kan ook nu. Die mensen zijn er. Ik zal geen namen noemen. Noch een suggestie doen voor degene die de rol van Schuman zou kunnen spelen om die korte, overtuigende, middelpuntzoekende visie op papier te zetten. Ook die persoon bestaat. Maar laat het natuurlijke proces bepalen wie hier zal opstaan om de historische rol te spelen die nu geboden is. Of voor altijd blijven zitten.

Op die manier kan en moet een vruchtbare bodem worden gelegd bij de bevolking van België, Nederland en Luxemburg om in te stemmen met een federale organisatie. Een federatie van drie landen als een eerste stap op weg naar een totale Europese Federatie. Rustig klein beginnen: “In der Beschränkung zeigt sich der Meister”. Constitutioneel en institutioneel zo beperkt mogelijk. Daarover later meer. Deze drie landen trekken zich individueel terug uit het intergouvernementele systeem – stappen dus als land/lidstaat uit het Verdrag van Lissabon conform artikel 50, lid 1 – en nemen vervolgens daaraan deel als Federatie. Andere Staten van de Europese Unie kunnen zich meteen, of later, aansluiten.

Zojuist heb ik gesteld dat er twee zaken zouden moeten gebeuren. Maar als wij zoveel mogelijk willen leren van waardevolle gebeurtenissen in de geschiedenis, dan moet ik de vraag opwerpen of er niet nog een derde ding zou moeten gebeuren.

Jean Monnet was weliswaar een visionaire doorzetter, maar laten we niet vergeten dat hij tijdens de Tweede Wereldoorlog in de nabijheid van zowel Winston Churchill als Franklin Delano Rooseveld heeft gewerkt. En ver daarvoor nog bij Woodrow Wilson, de stichter van de Volkenbond. Dat heeft ongetwijfeld meegespeeld in zijn conceptuele denken over Europese samenwerking. Hij is na de oorlog ook bekend geweest met het Marshall-plan van 1947, een eerste poging om het verwoeste Europa zodanig te vitaliseren dat het een tegenwicht zou kunnen gaan bieden aan de toenemende invloed van Rusland richting het westen. Maar die poging tot creatie van een dergelijke countervailing power ging voor de Amerikanen niet voortvarend genoeg. Dat bracht Dwight Eisenhower, in 1951 de eerste opperbevelhebber van de NAVO, tot de uitspraak, ontleend aan Bas Kromhouts artikel ‘Hoe de Amerikanen de Europese Unie pushten’: “Er is geen echte oplossing voor het Europese probleem voordat een Verenigde Staten van Europa definitief tot stand is gebracht.”

Amerika wilde uit financiële overwegingen zijn troepen uit Europa terugtrekken, maar durfde dat pas te doen als er een federaal Europa zou zijn met één Europese defensiemacht. Als tegenwicht tegen Rusland. Om dat te forceren dwong Amerika de landen die Marshall-hulp wilden om lid te worden van de Organisatie van Europese Economische Samenwerking, een begin makend met het afbreken van handelsbelemmeringen. Enfin, die Verenigde Staten van Europa met dat Europese leger zijn er tot nu toe niet van gekomen.

Daarom stel ik de vraag of er niet nog een derde factor nodig is om de creatie van een federaal Europa haalbaar te maken: een nieuwe push van Amerika richting de EU – niet vrijblijvend uitnodigend maar bewust druk zettend, met geld om de economische crisis alhier op te lossen; een nieuw Marshall-plan? Of ditmaal een ondersteunend technologisch plan voor de militaire macht van de Europese Unie? Zodat er eindelijk eens een federaal Europees verbond komt?

Waarde Tombeur, net zoals wij de Amerikaanse federalisering van eind 18e eeuw als best practice volgen, lijkt het mij geboden om naast de oorsprong en wederwaardigheden van de Europese Gemeenschap ook die van de Benelux als richtinggevend voorbeeld te nemen. De kracht van beide historische initiatieven kunnen fungeren als fundament voor de creatie van een Federatie Europa. Gastauteur Fernand Jadoul zal dat in Paper Nr. 13 toelichten.

Als sommigen ons verwijten dat het volgen van het Amerikaanse voorbeeld en dat van de Benelux geen recht doet aan de Europese werkelijkheid van vandaag, dan moeten we hen maar verwijzen naar Met de kennis van toen. Actuele problemen in het licht van de geschiedenis, een boek waarin Rutger Bregman duidelijk maakt dat het verleden bulkt van waardevolle lessen.