Nr. 15 – Tombeur, oktober 2012

Tombeur bevestigt de juistheid van de keus om de Amerikaanse Grondwet als basis te nemen voorde constitutionele en institutionele vormgeving van een Europese Grondwet. Hij kondigt aan dat hij in een later Paper de waarde van het Zwitserse constitutionele stelsel hieraan zal toevoegen. Hij benut Paper Nr. 15 om de keus voor de Amerikaanse Constitutie als best practice verder te onderbouwen met argumenten uit de demografische en maatschappelijke vergelijkbaarheid tussen Amerika en Europa. Personen die het gebruik van deze best practice als voorbeeld voor Europa wegens onvergelijkbaarheden zouden willen bestrijden, snijdt hij de pas af door te wijzen op de vele overeenkomsten tussen beide werelddelen. Dit Paper is cruciaal voor de compositie van een federale Europese Grondwet. Tombeur legt stap voor stap uit aan welke voorwaarden een dergelijke Grondwet zou moeten voldoen: de samenstellende bouwstenen voor de constitutionele en institutionele orde van de te ontwerpen Grondwet. Hij stelt voorts Klinkers de vraag of de Conventie van Philadelphia van 1787 van betekenis zou kunnen zijn voor de idee van Verhofstadt en Cohn-Bendit om ná de Europese verkiezingen in 2014 een Conventie te houden voor de constructie van een federaal Europa. En of dat federale Europa een presidentieel systeem zou moeten hebben of niet.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Waarde Klinkers, ik las met belangstelling jouw uiteenzetting over de federale Grondwet van de VS. De Amerikaanse Constitutie is een belangrijk voorbeeld voor elk land dat een federatie wil vormen – gezaghebbende auteurs geven dat aan. De Amerikaanse Grondwet geldt nog steeds als het klassieke model daarvoor. Dus is ze dat ook voor een Europa dat federaal georganiseerd zou worden. De alom erkende waarde van de Amerikaanse Grondwet en de vergelijkbare situaties van de Amerikaanse Confederatie van de 18de eeuw en het intergouvernementele Europa van vandaag, zijn voldoende redenen waarom ik graag inspiratie zou halen uit de Amerikaanse Constitutie. Maar er zijn nog andere, mogelijk relevante, voorbeelden van stabiele federale grondwetten, bijvoorbeeld de Grondwet van Zwitserland, te meer omdat dit multiculturele land een micro-Europa is.

Mijn kritische analyse, in Paper 9, van het Amerikaanse beleid in de periode van 1944 tot nu, belet niet dat wij de Amerikaanse Grondwet kiezen als vertrekbasis voor het opmaken van een ontwerp van grondwet voor een Europese Federatie. Het buitenlands beleid van de VS aangedreven door eigen belangen, mag ons niet doen vergeten wat Europa fundamenteel gemeen heeft met de VS: de representatieve democratie, de rechtstaat en de individuele rechten en vrijheden van de burgers.

Ik wou met die analyse in nr. 9 enkel aantonen dat Europa vroeger en nu, in deze multipolaire wereld, geen permanente bondgenoten heeft, laat staan bevriende naties. Het heeft slechts occasionele bondgenoten, permanente concurrenten en (potentiële) vijanden. Europa zal in deze wereld als geheel voor zichzelf moeten opkomen, want de Europese landen, natiestaten of niet, kunnen dit niet meer aan. Waarom? Dat hebben we elkaar al uitvoerig geschreven. Hun Europese intergouvernementalisme staat juist een federaal Europa, dat de concurrentie op wereldschaal wél aankan, in de weg.

Een opinieonderzoek van Gallup en de European Council on Foreign Relations (ECFR) in oktober 2007, dus voor de bankencrisis uitbrak, toont aan dat een relatieve meerderheid van mensen juist  méér macht en invloed van de EU in de wereld wensen. Deze vraag werd gesteld: “For the world to become a better place, do you believe that the global influence of the following major powers should increase, should decrease or should remain about the same as now?” Met de grootmachten werden bedoeld: Brazilië, China, de EU, India, Iran, Rusland, de VS en Zuid-Afrika. Uit de ondervraging van  57.000 personen in 52 landen blijkt dat 51% van de West-Europeanen méér invloed van de EU in de wereld wensen, veruit de hoogste score van de acht machten in kwestie, gevolgd door een groep van drie scores die dicht bij elkaar liggen, namelijk de score van Afrika, 37%, die van Centraal- en Oost-Europa, 36%, en die van Noord-Amerika, 34%. De overige twee regio’s in de wereld, Azië/Pacific en Latijns-Amerika volgen op grote afstand met respectievelijk 25% en 24%.

Ivan Krastev en Mark Leonard van de ECFR trekken uit de hele studie de volgende conclusies: “The findings of the Voice of the People poll (…) reveal a world that is neither unipolar nor keen to return to traditional power politics. Furthermore, it is a world that seems to be crying for greater European leadership. The paradox of the EU’s power is that its strenght may be rooted to some extent in the perception of its weakness. The fact that nobody is interested in balancing the EU may stem – at least in part – from a perception that the EU is unlikely to get its act together. Moreover, the decline of the EU’s soft power in the ex-USSR, Turkey and the Balkans shows that ‘softness’ in the long run may generate sympathy, but not necessarily respect. Whilst legitimacy is an increasingly important element in global politics, the EU must not make the mistake of confusing popularity with power.”

Wie onze multipolaire wereld, beheerst door oude en nieuwe grootmachten niet ziet, wil of kan dit niet zien. Voor diegenen die (nog) niet willen of kunnen inzien dat de wereld van vandaag niet meer de wereld van het Congres van Wenen in 1815 is, noch de wereld van 1948, citeer ik hier graag de pertinente vragen van de Britse economist John Maynard Keynes en leg ze hen voor: “When events change, I change my mind. What do you do? When the facts change, I change my mind. What do you do, sir? When my information changes, I alter my conclusions. What do you do, sir? When someone persuades me that I am wrong, I change my mind. What do you do? …”. Antwoorden van gisteren op vragen van vandaag werken niet. Alleen idioten veranderen nooit van mening.

Toen Barroso in zijn State of the Union de idee van een Federation of States opwierp zag hij al in dat de EU op de intergouvernementele manier disfunctioneert, maar in zijn conclusies rijdt hij zich halfweg vast. Toch is er nu heisa over de tweeslachtige uitspraak van Barroso. Sommigen zien in zijn woorden een aanval op de Europese natiestaten. Een aanval betekent voor mij het bedreigen van het voortbestaan van de (natie-)staten. Een dergelijke bewering is nonsens. Niets is minder waar met een federatie – een Europese federatie zal namelijk zowel uit de burgers als uit de Staten bestaan, maar dan wel met een eersterangs rol voor de vertegenwoordigers van de burgers. Bij hen zal het zwaartepunt van de besluitvorming in de Europese federatie liggen, niet meer bij de Staten en al zeker niet bij de regeringen en staatshoofden van die Staten in de Europese Raad. Nu moet een lid van de uitvoerende macht van een Staat met soortgenoten gaan bepalen wat het Europese belang is en dat nastreven. Mission impossible.

Dat intergouvernementele systeem desorganiseert de Europese organisatie. Een bewijs wordt geleverd door de inflatie aan institutionele verdragen. Van het Verdrag tot oprichting van de EU (Maastricht, 1992) tot nu werden er tien gesloten – zonder de toetreding van nieuwe lidstaten en de Europees Economische Ruimte mee te rekenen. Of één verdrag om de twee jaar. Dat blijkt een hels tempo te zijn, als men weet dat de onderhandelingen en de ratificatieprocedures minstens twee jaren in beslag nemen. De houdbaarheid van die overeenkomsten is dus quasi nul.

De geschiedenis leert ons alleszins die wijze lessen, inderdaad. Zeggen dat de geschiedenis zich wereldwijd steeds herhaalt, zou overdreven zijn. Maar wij beiden stelden al vast dat vergelijkbare situaties in de wereld herhaaldelijk zijn voorgekomen, zij het verschillend van tijd en plaats. Tot mijn spijt leert de mensheid blijkbaar niet snel, getuige de lange reeks dictaturen en oorlogen. Sommigen achten die nu in Europa onmogelijk. Met het recente Balkanconflict en de uitdagingen van de democratie in Hongarije voor mijn ogen, kan men mij daarvan niet overtuigen. Ik behoor niet tot die groep van mensen die geen gevaren voor geweld en dictatuur zien. Terecht krijgt de Europese Unie de Nobelprijs voor de vrede, maar dan met zowat tien jaar vertraging: de toetreding van acht Staten uit Centraal- en Oost-Europa tot de EU zou het geschikte moment geweest zijn, nu is het dat niet.

Bij mijn instemming met jouw voorstel om de Amerikaanse Constitutie te gebruiken als voorbeeld voor een Europese wil ik graag voorstellen ook gebruik te maken van de Zwitserse Grondwet. Die heeft zijn waarde sinds 1848 bewezen, onder meer omdat hij met regelmaat werd aangepast aan de veranderende omstandigheden, inclusief het oprichten van een nieuwe deelstaat (kanton). En ook omdat Zwitserland een Europa in het klein is. Een taalkundig, cultureel en religieus verscheiden land, met vier officiële talen. En toch uit het niets eerst een confederatie werd en daarna een stabiele federatie. Ik ontwijk de verscheidenheid van Europa niet. Ik wees erop in mijn Paper nr. 9. Daarom wil ik in een ander Paper onder meer onderzoeken hoe Zwitserland met die bijzondere diversiteit is omgegaan. Laten we beide Grondwetten bestuderen, vergelijken en gebruiken voor het ontwerpen van een Europese Grondwet. Met als basis de tekst van de Amerikaanse Grondwet. Een ontwerptekst die we als een sneuveltekst gericht zouden verspreiden. Wat vind je hiervan?

Maar voordat ik mijn gedachten over de basis van een federale Europese Grondwet aan je voorleg wil ik eerst de strijd aanbinden met hen die beweren dat je een homogeen volk nodig hebt om zo’n Federatie te kunnen oprichten.

Eerst wil ik benadrukken dat de taalkundige en religieuze verscheidenheid hoegenaamd niet belet dat een Federatie Europa zou ontstaan – het volstaat vast te stellen dat er bepaalde gemeenschappelijke waarden, normen en belangen zijn. Die zijn er ongetwijfeld op Europese schaal, die raakten we al aan. Het is die gemeenschappelijkheid die de Federatie moet behartigen en niet de daarvoor totaal ongeschikte Staten.

Het multiculturele debat is voor een Europese Federatie niet ter zake. Wat dat aangaat, lijkt mij Baudets tirade tegen het multiculturalisme, als een van de manieren waarop de natiestaten van Europa worden aangevallen, misplaatst of minstens curieus. De komst van mensen uit andere delen van de wereld willen weren om de eigenheid van de Europese natiestaten te conserveren, lijkt mij voor een historicus toch wel een vreemde zaak. Migratie bestaat al vanaf het moment waarop de eerste mensachtigen rechtop gingen lopen. Dat zal nooit ophouden. En migratie maakt dat grenzen, culturen, zeden en talen evolueren, omdat ze leren van elkaar. Ook verbeteren ze zichzelf uit concurrentie met elkaar.

Kijk eens naar het volgende voorbeeld. Onder de titel ‘The Texas Model: Prosperity in the Lone Star State and Lessons for America’ schreef Chuck Devore een boek waarin Texas onder méér als volgt wordt gepromoot: The Texas Model: Prosperity in the Lone Star State and Lessons for America is a project of the Texas Public Policy Foundation. The book compares Texas to its large state peers and details why Texas is increasingly the destination for Americans seeking a better life. The Texas Model describes a state with low taxes, modest government, and a lawsuit climate that allows entrepreneurship to flourish while encouraging job creation.”. Dat is de kracht van het Amerikaanse constitutionele federale systeem in de VS: de Staten concurreren met elkaar om steeds betere voorzieningen voor burgers te treffen. Allemaal onder de slogan dat de overheden er zijn voor de pursuit of the happiness van de burgers.

Als de West-Germaanse stam van de Batavieren, eertijds wonend in het huidige Nederland, en de Galliërs die zich meer in het huidige België ophielden, tot in deze eeuw in staat zouden zijn geweest Baudets zienswijze te hanteren, namelijk het sluiten van de grenzen voor alle nieuwkomers, hoe primitief zouden we dan nu nog leven? Het afgezonderde en onherbergzame Nieuw-Guinea laat ons toe het ergste te veronderstellen. Wat mij er niet toe belet vast te stellen dat er in Europa op alle bestuursniveaus een totaal gemis is van een doelgericht migratiebeleid, zoals dat bijvoorbeeld bestaat in Australië, Canada, de VS en elders. Een met overleg georganiseerde migratie naar en vanuit de EU, zou de vergrijzing in Europa sociaal-economisch compenseren.

En wat een detail betreft van het door sommigen gehate multiculturalisme, namelijk de claim dat Europa dreigt te worden overmeesterd door moslims, citeer ik graag de volgende passus in ‘The End of the West’ van David Marquand: “The notion that a vast army of Muslims lurks in North Africa and the Middle East, waiting to colonize Europe, is straightforward paranoia. The parallel between modern European Muslims and Russian Bolsheviks ninety years ago is an example of the higher lunacy.” Zo, nou hoor je het ook eens van een ander.

Het volstaat Europa even te vergelijken met bijvoorbeeld de VS en Zwitserland en te ontdekken dat deze en andere federaties ooit ontstaan zijn omwille van militaire en economische redenen, ondanks een taalkundige en andere verscheidenheid. Ik hoor en lees nochtans dat sommigen, onder wie de al geciteerde Larry Siedentop, erop wijzen dat die een extreme hindernis vormt voor het oprichten van een Europese federatie: Europa zou té verscheiden zijn om op zichzelf een politiek geheel te vormen. Dat zou een federaal Europa onmogelijk maken, in tegenstelling tot de zogenaamd homogene VS. Ik betwijfel deze stellingname ten zeerste. De kwestie van één volk te moeten zijn binnen een federatie is in wezen een non-kwestie. Zoals jij, beste Klinkers, al eerder opmerkte: binnen een Europese Federatie blijven de Duitsers Duits, de Engelsen Engels, de Fransen Frans et cetera.

Dus ik bestrijd de stelling dat de VS veel homogener zouden zijn dan Europa. Ik citeer opnieuw David Marquand (nadat hij eerst Jürgen Habermas instemmend aanhaalde met de zin “Peoples emerge only with the constitutions of their states”): “Much the same is true for the United States. There was no ‘uniform people’ in the thinly settled, poorly developed former British colonies, strung out along the Atlantic seaboard and largely populated by subsistence farmers, in the decades following the American Revolution. Socially and culturally, the gifted and imaginative political elite that crafted the federal Constitution was far from representative of the people for whom it spoke.”

En die relatieve homogeniteit is door de eeuwen heen min of meer constant gebleven. Niet alleen immigranten uit gans Europa hebben in de VS hun eigen levensgewoonten bewaard; in veel van hun verscheiden gemeenschappen kent men nog de taal die ze leerden in hun land van herkomst – linguïsten noemen die functionele tweetaligheid in eenzelfde gebied diglossie. Ook gemeenschappen van een andere origine en de oude naties in de VS vertonen verschillende manieren van leven, of het nu Afro-Amerikanen zijn, Latino’s of Indiaanse naties, die prachtige ‘Native Americans’. En toch hebben de meesten van al die Amerikanen een bepaald gevoel van gemeenschappelijkheid in de VS. Niemand stelt er de federatie zelf in vraag. Hoogstens stelt men de vraag of de verdeling van de macht over het federale gezag en dat van de staten vandaag de dag in evenwicht is. En als het om het vereiste van homogeniteit gaat, wat dan te zeggen van het federale Brazilië en het federale India: de grootste federatie ter wereld met 22 (van de 350) constitutioneel erkende talen? Kan het kleurrijker in een federatie?

Waarom zou datzelfde gemeenschapsgevoel in Europa niet kunnen spelen? Naast het gevoel van regionale en nationale eigenheid? Waarom zouden Europeanen niet een bepaalde taal of een paar talen als ‘lingua(e) franca(e)’ in het openbare leven willen aanvaarden? Waarvoor ze ooit het Latijn gebruikten. Mensen hebben wel degelijk meerdere identiteiten, een gelaagde groepsidentiteit naast de individuele. Die identificatie is relatief en flexibel. Zo voel ik mij nu eens Antwerpenaar, Zuid-Brabander, Nederlandstalige Belg (‘Vlaming’) of Belg ‘tout court’, dan weer Zuid-Nederlander, Beneluxer of Europeaan. Elke deelidentiteit is afhankelijk van tijd en plaats; er kunnen er volgens mij zelfs ontstaan of verdwijnen. Die identiteiten die alle latent aanwezig zijn maar zich onder bepaalde voorwaarden manifesteren, herkent iedereen toch bij zichzelf? En zie ik niet bij jou eenzelfde gelaagdheid van identiteiten? Ik herken in jou de Limburger, de Hollander, de halve Vlaming, Portugees en Surinamer door de landen waar je vaak vertoefde of woonde en je liet beïnvloeden door hun specifieke waarden en normen? En uiteraard een onvoorwaardelijke Europese identiteit? Ik kan je verzekeren, uit eigen ervaring, dat je, als Europeaan twee weken rondreizend in China, er met genoegen kennis maakt met een paar Spanjaarden. Een beetje Europese verwantschap, ver van huis.

Ik bedoel maar: het is niet omdat de culturele verscheidenheid in Europa moeilijk of onmogelijk een drijfveer kan zijn voor een federaal verband, dat diezelfde verscheidenheid een federatie zou beletten. Kijk eens naar de aangroei van verscheidenheid in de VS en naar de politieke stabiliteit in Zwitserland, dat al verscheiden was bij de oprichting van de Confederatie en daarna de Federatie. De drijfveer en het bindmiddel voor een federatie hoeven blijkbaar niet taalkundig of cultureel te zijn.

De wereldgeschiedenis bewijst trouwens dat een externe factor dikwijls de doorslag geeft om een federale staatsvorm te kiezen, en niet een interne. Zoals bij het ontstaan van de federale Constitutie in de VS. Jij hebt al aangegeven dat vele anderen dan wij dat inzien, neem bijvoorbeeld Glucksmann. Ook William Riker ziet het zo. Hij beweert dat het meest voorkomende doel van een federatie militaire samenwerking is, steeds als instrument voor het bereiken van doelstellingen als veiligheid, welvaart en welzijn. Ik citeer hem uit de reeks ‘Federalizing Europe?’: “What goals are sufficiently desired to lead to a federation? The goal most frequently observed is military, although, of course, that goal is always instrumental. (…) Success in war depends on resources.” Daarna noemt hij vier manieren van federalisering om hulpbronnen te verwerven of te behouden. Minstens één manier lijkt me geschikt voor Europa, zoals ik beschreef in Paper Nr. 9, namelijk het samenvoegen van hulpbronnen, zeg maar allerlei middelen, om sterker te staan tegen niet-Europese concurrenten.

Juist de interne en externe uitdagingen op economisch, sociaal en zelfs militair of politioneel vlak, zijn voor Europa de prikkels om die groeiende uitdagingen van toenemende concurrenten door een federaal Europa te laten aanpakken. De bestuurlijke schaalvergroting is de troefkaart van Europa bij uitstek. Nu bestaat de dringende noodzaak ze uit te spelen door middel van een federale organisatie. De groeiende concurrentie van subcontinentale economieën en de politieke instabiliteit aan de oostelijke en zuidelijke grenzen van Europa dwingen ons ertoe. Europa, wordt wakker, let op je zaak!

Genoeg gepleit voor een Europa dat federaal kan en moet worden georganiseerd. Hieronder reageer ik op je aanbod om een constitutionele akte te ontwerpen, noem ze voor mijn part een Grondwet, al heeft Europa met zulk project een slechte ervaring gehad – jij hebt al het afgevoerde ‘Grondwettelijk Verdrag’ uit 2004 vermeld. Geen grondwet, maar wel degelijk het zoveelste verdrag tussen de Staten van de EU – een boek van 63.000 woorden in 448 artikelen, waaruit het Lissabonverdrag voortkwam.

Ik ben best bereid met jou, waarde Klinkers, een Europese Grondwet uit te schrijven, maar vooraleer ik daaraan meewerk, wil ik je reactie op mijn volgende vragen en overwegingen. Onze afspraken daarover zullen dan het raamwerk vormen voor onze grondwettelijke sneuveltekst. Hier komen ze.

Waarmee elke ontwerper van een federaal Europa zeker rekening zal moeten houden, is dat die federale constructie in Europa nieuw zal zijn. Het moet iets geheel anders zijn dan wat de meeste staten in Europa die vrij oud zijn en een hele geschiedenis achter zich hebben al hebben meegemaakt – een geschiedenis die maakt tot wat zij zijn of menen te zijn. Slechts vier van de meer dan dertig Europese Staten zijn zelf federaties, namelijk België, Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland (hoewel zelf geen EU-land); met federalisme is men in Europa helemaal niet vertrouwd. Hier en daar is er een regionaliseringsproces, bijvoorbeeld in Spanje en Italië, maar dat is heel wat anders.

Met als gevolg dat een Federatie Europa in een aantal Staten zal geassocieerd worden met een nieuwe Staat. Een ‘superstaat’ – een woord dat vaak in de media staat als het over een hervorming van Europa gaat. Zo interpreteren van oudsher de Britse en Ierse eilanden deze zaak, maar ook Staten als Nederland en Frankrijk, en Staten die sinds 1989 hun zogenaamde soevereiniteit hebben veroverd of herwonnen, voor zover die nog wat te betekenen heeft. Die zijn als de dood voor een Europa dat als een Staat opereert. Maar zij beseffen niet dat ze hechten aan symbolen die achterhaald zijn. Symbolen als nationale soevereiniteit zijn politiek van belang, maar als de symbolen de realiteitszin in de weg komen te staan, dan zijn de aanhangers van die inhoudsloze symbolen fout bezig. Anderen laten zich misleiden onder invloed van de sociale psychologie: zij projecteren het gevaar voor dictatuur en oorlog, die vooral ontstaan zijn uit staatsnationalisme, op de organisatie Europa. Die perceptie is absurd, want Europa als geheel treft geen schuld aan die jarenlange ellende, doodeenvoudig omdat in de eerste helft van de 20e eeuw nauwelijks een intergouvernementeel Europa bestond. Beide misvattingen moeten wijken voor de internationale realiteit, namelijk de externe bedreigingen van allerlei aard voor Europa. Het gaat hem om het verleggen van de ooit ingestelde focus en om het durven treden buiten de geijkte denk- en gedragspatronen. Out of the box, zoals je terecht schrijft, beste Klinkers.

Om de tegenstanders van Europa de mond te snoeren, stel ik voor dat de Europese Constitutie niet meer dan nodig zou lijken op een statelijke grondwet. Daarmee bedoel ik dat zo’n Grondwet niet de schijn mag wekken van een superstaat. In Europa hebben alle Staten een geschreven grondwet, behalve het Verenigd Koninkrijk. Deze grondwetten gelijken erg op elkaar: ze bevatten allemaal de organisatie van de horizontale machtsdeling tussen de drie staatsmachten, de trias politica, hun verhoudingen tot elkaar en de rechten en vrijheden van de burgers. Dat brengt me ertoe in de Europese Grondwet liever geen Bill of Rights op te nemen. Hooguit zou ze verwijzen naar die rechten en vrijheden zoals die reeds gewaarborgd zijn in verdragen, bijvoorbeeld het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

Wat met de drie gescheiden machten, de trias politica? In de traditie van Montesquieu moet de Europese Grondwet, volgens mij, omschrijven welke bevoegdheid de machten bezitten en niet bezitten, wanneer ze samenwerken en hoe ze elkaar controleren. Wereldwijd hebben Staten deze drieledige organisatie op een of andere manier beschreven. De grondwettelijke stelsels in Europa komen in ruime mate overeen, met uitzondering van het Franse stelsel. Frankrijk kent een presidentieel bestel, terwijl de andere Staten een parlementair systeem hebben.

Daarmee rijst de vraag voor welk stelsel Europa best kiest. Daarmee beland ik nu bij de vraag welk stelsel de Federatie Europa zou moeten hebben. In Paper nr. 5 stelde ik dat elke federatie haar kenmerken heeft en dat men ze kan indelen volgens een aantal criteria.

We zijn het erover eens dat het intergouvernementalisme of het interstatelijke besturen, door de regeringen van de Staten, Europa in een doodlopende straat heeft geleid. In die wetenschap gaan we er ongetwijfeld over akkoord dat de Grondwet de federatie zo zou moeten organiseren dat zij in haar werking zo weinig mogelijk afhankelijk is van de Staten, om te vermijden dat Europa weer vastloopt. Met aandacht voor een doelmatige vertegenwoordiging van burgers uit zoveel mogelijk Staten.

Die overwegingen leiden mij ertoe de Federatie Europa uit te tekenen met deze dominerende kenmerken: exclusief bevoegd, autarkisch, institutioneel drieledig en intrabestuurlijk georganiseerd. Ik noemde deze begrippen al in Paper Nr. 5. Graag leg ik ze in deze context opnieuw uit.

Voor het uitoefenen van de federale bevoegdheden mag men het functionalisme niet opnieuw hanteren als middel tot Europees beleid voeren en afdwingen (functionalisme is doen wat Brussel denkt wat goed is voor Europa). Daarom stel ik voor dat de Europese Federatie enkel die bevoegdheden kan uitoefenen die de Grondwet haar uitdrukkelijk toewijst – ze moet exclusief bevoegd zijn voor het regelen van een aantal zaken. Dit betekent dat daarin een lijst van Europese beleidsdomeinen moet worden bepaald – wat Duitstaligen een Kompetenzkatalog noemen (een catalogus van limitatief opgesomde bevoegdheden) – en dat die lijst slechts bij unanimiteit van de Staten kan worden gewijzigd. De andere, niet vermelde domeinen blijven dus behoren tot de Staten. Dit spoort met het voorbeeld van de Vereniging van Eigenaren (VVE) dat je al een paar maal hebt gebruikt om uit te leggen dat het bestuur van zo’n VVE over zelfstandige bevoegdheden beschikt en de eigenaren van de appartementen ook. Zonder hiërarchie van boven naar beneden of omgekeerd. Dus een exclusieve verdeling van soevereiniteit tussen enerzijds de lidstaten en anderzijds het federale gezag sluit concurrerend beleid uit, zodat een hiërarchie van federale, respectievelijk statelijke regelgeving in principe overbodig is. Dit systeem beperkt de kansen op conflicten van machtsuitoefening tussen de federale overheid en de Staten. Als er toch zulke conflicten ontstaan of dreigen te ontstaan, moeten instrumenten als bijvoorbeeld juridische adviesraden en rechtsprekende colleges tussenkomen.

Het federale Europa moet beschikken over eigen middelen – het moet autarkisch zijn. Dat houdt in dat het eigen belastingen moet kunnen heffen, om te vermijden dat de Federatie bij de opmaak van haar begroting passief zou moeten toezien op een triest schouwspel dat de Staten thans opvoeren bij de opmaak van elke meerjarenbegroting voor de EU – waarover Fernand Jadoul iets schreef in Paper nr. 13. Vergelijk dit met de servicekosten die de eigenaren van appartementen binnen een VVE betalen om het bestuur in staat te stellen zorg te dragen voor de gemeenschappelijke belangen. Zo vermijdt men de ruilhandel met meer verliezers dan winnaars, afgesloten door ministeriële slogans als “I want my money back!”. Zonder fiscale zelfstandigheid kan de Federatie Europa niet effectief functioneren – ‘No representation without taxation’ moet het parool zijn. De Europese fiscaliteit zou volgens mij best verband houden met de beleidsdomeinen die de Grondwet aan de Federatie toegewezen heeft. De Grondwet zou de fiscale bevoegdheid van Europa moeten omschrijven, al was het maar via het uitsluiten van bepaalde heffingsgrondslagen.

Institutioneel moet Europa, weer om reden van onafhankelijk besturen, los van de gefedereerde Staten, beschikken over wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende instellingen, over een eigen trias politica. Het zou dus niet functioneel georganiseerd zijn, zoals Duitsland waar de Bond de federale wetgeving maakt, maar die door de Länder moet worden uitgevoerd – voor federale regels ligt daar de wetgevende macht dus bij de Federatie, de uitvoerende macht bij de deelstaten. Omdat wij zouden moeten kiezen voor exclusief toe te wijzen beleidsdomeinen voor de federale overheid, lijkt het aangewezen de federale overheid van Europa wetgevende, besturende en rechtsprekende instellingen te geven; ook ter ondersteuning van het gezamenlijke vertrouwen dat de federale regels op dezelfde wijze gelden en gehandhaafd worden in de ganse Federatie. Hierdoor rijzen de vragen naar een tweekamerstelsel, de verhouding tussen beide Kamers en de macht van het uitvoerende orgaan. Er moet een federaal Hof van Justitie bestaan, om de eenheid van rechtspraak in de gehele Federatie te waarborgen.

Nu de kwestie van het organiseren van de wetgevende macht op zichzelf. In een klassieke federatie bestaan er twee Kamers, één die de burgers van de gehele federatie rechtstreeks vertegenwoordigt, en een andere Kamer die de Staten vertegenwoordigt. Deze tweede Kamer belichaamt immers het niet-federale deel van de soevereiniteit. Ze lijkt me in het Europa dat als erg verscheiden gepercipieerd wordt en historisch zwaar belast is, noodzakelijk te zijn. Ik kies dus voor twee Kamers van de wetgevende macht. De federale Grondwet van Europa moet niettemin, om dezelfde reden, de interferentie tussen het functioneren van de Federatie en dat van de Staten zo beperkt mogelijk houden: beide bestuursniveaus moeten zelfstandig van elkaar kunnen werken, waarbij met de nodige instrumenten moet vermeden worden dat ze elkaar gaan tegenwerken.

Als slot van mijn bijdrage tot de machten, stel ik hier de exclusiviteit van dit parlementaire mandaat voor. De Grondwet moet niet alleen uitsluiten dat de leden van de federale Kamer van de Staten eender welk ander politiek mandaat uitoefenen, op welk bestuursniveau ook. Lidmaatschap van het ganse Congres, beide Kamers dus, moet onverenigbaar zijn met elk ander politiek mandaat. De volksvertegenwoordigers moeten door het volk en de Staat-vertegenwoordigers moeten door de statelijke legislaturen verkozen worden, lijkt me. Zoals ook oorspronkelijk het geval was in de Verenigde Staten, zoals jij al beschreef in Paper nr. 14 over de Amerikaanse Grondwet. Maar laten we daar niet op vooruitlopen.

Opvallend in die Amerikaanse Grondwet is het presidentiële regime, wat betekent dat de President van de VS geen verantwoording hoeft af te leggen voor het Parlement, het Congres. Hij of zij wordt niet benoemd of verkozen door het Congres, maar door het volk via een stelsel van kiesmannen per Staat. Anderzijds kan de President het Congres niet ontbinden. Toch heeft de Amerikaanse President een vetorecht tegen wetgeving die het Congres ontwerpt. Ik vraag me af of zulk stelsel geschikt is voor Europa. Gaat die presidentiële macht, uitgeoefend door één persoon, niet te ver? Wat denk jij daarover? Ik ben benieuwd naar je antwoord.

Nu wil ik niet verder uitweiden over de grondwettelijke krachtlijnen voor de trias politica; ik stel voor met de ontwerptekst pas te starten, nadat we de hoofdlijnen ervan hebben afgesproken. Ik verneem alleszins graag eerst jouw mening over wat ik hierboven neerschreef.

Een hoofdlijn die we volgens mij ook dringend moeten aftoetsen onder elkaar, is het kiezen van de gelimiteerde beleidsdomeinen waarvoor de Federatie Europa bevoegd zou zijn. Want met een limitatieve opsomming van die domeinen waarover een federaal gezag soeverein kan beslissen, als gevolg waarvan de lidstaten soeverein blijven voor alle andere domeinen, kan ook aan de meest verstokte antifederalist duidelijk worden gemaakt dat we hiermee geen superstaat, noch een ‘verdamping’ van de onderscheiden natiestaten creëren. In vaktermen: de niet expliciet aan de Federatie toegewezen beleidsdomeinen, dat zijn de zogenaamde residuaire domeinen, blijven bij de Staten.

Hierover wil ik nu enkel nog dit kwijt. De federale Europese Grondwet moet dus een middel zijn om de gemeenschappelijke belangen van zijn inwoners, niet die van de Europese Staten, te behartigen. Binnen de federale Grondwet kunnen de Staten zelf voor hun eigen belangen zorgen. Welke Europese belangen zouden dat dan zijn – met andere woorden, wat houdt de concrete gemeenschappelijkheid in? Heel eenvoudig wat mij betreft. Alle Europeanen hebben dezelfde basisbelangen: veiligheid, gezondheid en werk – gewoon als persoon, als ondernemer, werknemer of consument maakt onze nationaliteit en onze moedertaal toch weinig of niets uit? Voor dat soort belangen moet op het eerste zicht de Federatie Europa instaan en niet meer elke Staat afzonderlijk. Wat vind jij?

Tot slot van deze Paper vraag ik je mening over het te volgen pad, het proces. Ook het intergouvernementele Europa heeft ooit een conventie opgericht, in 2001, maar haar werk liep uit op een anticlimax: het zogenaamde ‘Grondwettelijk Verdrag’ – what’s in a name? – als resultaat ervan werd in 2005 door Nederland en Frankrijk bij referendum afgewezen. Het werd vervangen door het even complexe Verdrag van Lissabon en zijn reeks amendementen. Want ja, elke verdragsluitende Staat had een vetorecht: één verwerping volstond om het Grondwettelijk Verdrag te kelderen. Daarom stond men elk land toe verbijzonderingen van, en uitzonderingen op de tekst in te dienen. Dat resulteerde in het wettelijk monster dat jij eerder hebt beschreven. Laten we uit die mislukking leren en het nu anders doen, maar hoe?

Hoe kunnen wij nu eindelijk een fatsoenlijke federale Constitutie wel bereiken? Welke instellingen, welke grondwetgevers, de zogenaamde constituanten, zijn daarvoor nodig? Vanwaar halen de constituanten hun legitimiteit om die Grondwet uit te vaardigen? Noch de Staten, noch het intergouvernementele Europa annex Commissie die steeds meer op het secretariaat van de Europese Raad lijkt, noch het Europese Parlement dat in statelijke kieskringen verkozen is, dus geen Europese legitimiteit bezit, maar wel macht, kunnen hierbij een rol spelen. Wie of wat dan wel? En hoe pakt men dat grondwettelijk project best aan? Kan de Conventie van Philadelphia 1787 voor het Europa van vandaag een voorbeeld zijn? Ik vraag me trouwens al lang af hoe die Conventie zo werd opgevat en georganiseerd, dat ze erin is geslaagd de federale Grondwet te laten aannemen, snel of traag. Hoe kon haar ontwerptekst er voldoende steun krijgen? Kun jij als bestuurskundige daarover iets vertellen?

Graag verneem ik, beste Klinkers, jouw mening over dit alles. In afwachting van jouw antwoord, ga ik de Zwitserse Federatie verder bestuderen.