Nr. 17 – Klinkers, oktober 2012

In Nr. 17 beantwoordt Klinkers de vraag van Tombeur of een federaal Europa een gekozen President zou moeten hebben zonder enig voorbehoud met 'ja'. Hij beargumenteert dat standpunt onder verwijzing naar de kracht van het Amerikaanse systeem van checks and balances, en door te wijzen op het falen van de parlementaire democratie in de meeste landen van Europa. Formeel hebben parlementen het laatste woord, maar in werkelijkheid wordt in elke parlementaire democratie het 'legislatief' in een wurggreep gehouden door het 'executief'. De representatieve democratie – het vertegenwoordigen van het volk – kan naar zijn mening het beste geschieden door zowel het Parlement als de President een eigen democratisch mandaat te geven. In navolging van Frank Ankersmit, samen met Klinkers lid van de uit veertien Nederlanders bestaande Nationale Conventie in 2006 – adviserend, onder andere, over tekortkomingen van de Grondwet – weidt hij uit over de gevaren van die representatieve democratie.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

 

In Paper Nr. 15 stelde je de vraag of het Amerikaanse presidentiële vetorecht ook binnen een Europese federale Grondwet zou kunnen passen. Ik antwoordde al dat dit vetorecht zijn beperking vindt in het feit dat de Huizen van het Amerikaanse Congres met twee derde meerderheid een dergelijk veto kunnen overrulen. Dus pas op, dat vetorecht is geen juridisch gelegitimeerde grondslag voor dictatoriaal optreden, zoals zich dat (vooral bij het willen treffen van maatregelen ter bestrijding van de Eurocrisis) binnen de Europese Raad voordoet als een van de Regeringsleiders zijn nationale belangen voorrang geeft boven het gemeenschappelijke Europese belang.

Sinds een aantal jaren ben ik een overtuigd voorstander geworden van een presidentieel systeem. Waarom? Dat kan ik alleen beantwoorden door drie verschillende begrippen in elkaars verlengde te bespreken: parlementaire democratie, representatieve democratie en presidentieel stelsel.

Eerst: wat is dat eigenlijk, dat presidentieel systeem? Welnu, dat laat zich eenvoudig duiden: de President wordt gekozen door het volk, net als het Parlement. Beide hebben een democratisch mandaat. Maar de een is bevoegd om te beslissen over de zaken a t/m p en de ander over de zaken q t/m z. Ze houden elkaar in balans door een uitgekiend systeem van goedkeuring, of veto, of meerderheidsbesluiten. Het is binnen de trias politica die de drie machten scheidt een onderdeel van het vernuftig ingebouwde stelsel van checks and balances waarbij geen van de drie machten, Parlement, President, noch het Hooggerechtshof, een ander structureel kan overheersen. Met als enig nadeel de kans dat bij een conflict tussen Parlement en President een tijdje een patstelling ontstaat. Maar liever zo’n tijdelijke patstelling – die men altijd wel met onderhandelen en compromissen oplost – dan dat een van tweeën de ander permanent de baas is, zoals het geval is bij de parlementaire democratie. In het presidentiele systeem legt de President geen verantwoording af aan het Parlement. Noch vice versa. Beide leggen verantwoording af aan het volk. Precies zoals het hoort.

Waarom ben ik geen voorstander – meer – van de parlementaire democratie? Omdat de feitelijke parlementaire democratie allang niet meer correspondeert met haar formele grondwettelijke omschrijving. Onder parlementaire democratie verstaan we dat een Parlement de Regering benoemt en deze dus ook ter verantwoording kan roepen. En naar huis kan sturen als het vertrouwen in de regering of in een Minister is weggevallen. Dat is de zogeheten vertrouwensregel.

Kijken we naar de parlementaire democratieën van de landen in de Eurozone, dan zien we – in het ene land meer dan in het andere – dat in een sluipend proces van enkele tientallen jaren het legislatief is ingepakt en opgeslokt door het executief: uitvoerende Regeringen maken de dienst uit, Parlementen rennen er hulpeloos achter aan. In al die landen heeft zich een zekere mate van departementalisering binnen de Parlementen voltrokken, een proces van toenemende specialisering, gekoppeld aan de bestuurlijke agenda van ministeries. Op die manier vond een proces van verambtelijking van de parlementaire besluitvorming plaats. Nergens wordt de politieke agenda nog bepaald door de volksvertegenwoordiging. Via regeerakkoorden of vergelijkbare afsprakencomplexen, opgesteld door kleine groepen personen, die veelal daarna de executieve macht bezetten, staan Parlementen buiten spel en kunnen ze slechts meebesturen met de Regering. Of die laten vallen. Zelf als Parlement de politieke agenda bepalen en bijstellen is niet mogelijk, behalve als de coalitie dat wil. De zo geprezen parlementaire democratie is een fopspeen. Zij staat noch voor Parlement, noch voor Democratie. De uitvoerende macht bepaalt wat er gebeurt. Basta.

Ik acht dit in strijd met de staatsrechtelijke bedoelingen van de parlementaire democratie. Daarom verwerp ik op gronden van ongeschreven staatsrecht de legitimiteit om te regeren door middel van een Regeerakkoord. Dat is een perfide instrument. Een parlementaire meerderheid van coalitiepartijen stemt eenmaal voor het Regeerakkoord, en daarna kan het Parlement naar huis gaan. De oppositie rest slechts krampachtig zoeken naar gaatjes in dat akkoord, om zelf een paar kruimels haar kant op te laten vallen. In een presidentieel systeem echter, is geen Regeerakkoord nodig. Het Parlement bepaalt zelf zijn politieke agenda, de President voert de besluiten van dat Parlement uit en kan zijn eigen politieke agenda naast die van het Parlement ten uitvoer brengen. Mits binnen het specifieke stelsel van checks and balances dat de relatie tussen Parlement en President beheerst.

Mijn onvrede met de structurele tekortkomingen van de parlementaire democratie is in de loop van enkele tientallen jaren gegroeid. Maar ik zag geen oplossing. Die ontdekte ik pas in 2006 toen ik het voorrecht had in Nederland een jaar lang lid te zijn van de zogeheten Nationale Conventie. Een groep van veertien personen, aangesteld door het Kabinet, met onder meer de opdracht defecten op te sporen in de relatie tussen Regering en Parlement. Tijdens de beraadslagingen in de Nationale Conventie was het vooral Frank Ankersmit, nu emeritus hoogleraar geschiedfilosofie, die genadeloos het deficit van de ministeriële verantwoordelijkheid binnen de parlementaire democratie aan de kaak stelde. Met welgeplaatste argumenten gaf hij aan dat deze onzalige toestand alleen kon ophouden door het kiezen van de Minister-President. Daarmee dus aan deze functionaris een eigenstandig complex van bevoegdheden gevend, gebaseerd op een eigen legitimatie door het hebben van een eigen democratisch mandaat. Zijn argumentatie rekent af met de tekortkomingen van een parlementaire democratie, die formeel weliswaar een Regering ter verantwoording kan roepen, maar die feitelijk door die Regering alle kanten kan worden opgespeeld. Daarom begrijp ik niet goed wat James Kennedy, hoogleraar geschiedenis, schrijft in NRC Handelsblad van 3 november 2012 onder de titel ‘Grootmacht drijft lui op de stroom’. Hij vindt dat de federale regeringsvorm van de Verenigde Staten niet meer goed aansluit op deze eeuw en zegt onder meer: “Het is geen wonder dat de meeste democratieën in de wereld een parlementaire in plaats van een presidentiële regeringsvorm hebben gekozen.” Het lijkt mij een onjuiste lof voor de parlementaire democratie. Zij werkt allang niet meer.

Larry Siedentop vatte het failliet van de parlementaire democratie, tot op het Europese niveau, kernachtig samen (Knack, 21 december 2011): “Het begon allemaal fout te lopen met het overhaaste invoeren van de rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement. Die rechtstreekse verkiezing moest de Europese integratie een zekere legitimiteit verlenen. (…) Maar die rechtstreekse verkiezing voor het Europees Parlement heeft wel als kwalijk gevolgd gehad dat de nationale politieke klasse, als het haar uitkomt, zich van het Europese project kan distantiëren. En dat is funest voor de nationale én voor de Europese politiek. Want vandaag hebben de nationale parlementen legitimiteit maar geen macht, het Europese niveau heeft dan weinig legitimiteit, maar trekt wel alle macht naar zich toe. Voor de democratie in Europa kan dat ernstige gevolgen hebben.”

In eerdere Papers is duidelijk gemaakt dat de dertien Confederale Staten in de elf jaren tussen hun feitelijke onafhankelijkheid in 1776 en de Conventie van Philadelphia in 1787 allemaal op hun eigen manier probeerden vorm en inhoud te geven aan hun constitutionele en institutionele statelijkheid. Als gevolg van het ontbreken van één leidend motief voor alle Confederale Staten ontstond er daarom een onwerkbare hoeveelheid sterk verschillende stelsels. Vooral de discussie over de betekenis van het begrip ‘democratie’ – dus over de vraag ‘wie heeft het voor het zeggen in onze Staat?’ – zorgde voor zoveel onrust binnen de Confederatie dat men het verstandig vond in Philadelphia een maandenlang vergaderende Conventie bijeen te roepen. Tientallen fundamentele vragen passeerden daar de revue. Stap voor stap werden ze allemaal afgehandeld. Ten aanzien van het begrip ‘democratie’ besloot men na veel geharrewar tot de republican vorm. In ons Europees  begrippenkader: de representatieve democratie.

Nu een paar woorden over de representatieve democratie. Als Europeanen zijn we geneigd om representatieve democratie te vereenzelvigen met parlementaire democratie. Dat is echter iets geheel anders. De essentie van parlementaire democratie is dus dat de volksvertegenwoordiging de leden van de uitvoerende macht benoemt en ter verantwoording kan roepen. En dat is nu juist onder de Amerikaanse Constitutie niet het geval. Men koos in 1787 voor een ontwerp-Constitutie die bij zijn inwerkingtreding in 1789 naast een stelsel van representatieve democratie (het vertegenwoordigen van het volk en het vertegenwoordigen van de Staten), een onverkort presidentieel stelsel in het leven riep. Daarom moet naar mijn mening de representatieve democratie van het ontwerp van een federale Europese Grondwet niet een parlementaire democratie zijn, maar een presidentieel stelsel. Dus een rechtstreeks of onrechtstreeks door het volk gekozen Parlement, naast een even rechtstreeks gekozen President.

Nogmaals: de combinatie van representatieve democratie met een presidentieel stelsel houdt in dat zowel de twee Huizen of Kamers van het Parlement, alsook de President over een eigen democratisch mandaat beschikken. Het volk kiest de vertegenwoordigers van de wetgevende macht – het legislatief – maar ook de leider van de uitvoerende macht – het executief. Zij staan naast elkaar. Geen ondergeschiktheid. De President legt eenmaal per jaar zijn plannen voor aan het Parlement, en moet voor sommige, limitatief in de Constitutie opgesomde besluiten, de goedkeuring van (een van de Kamers van) het Parlement hebben. Maar hij kan daarnaast besturen zoals het hem goeddunkt. Het federale Parlement kan noch hem, noch een van zijn Ministers, daarover ter verantwoording roepen.

Een presidentieel stelsel bevrijdt het legislatief uit die wurgende greep van het executief in een parlementair stelsel. Een federaal Parlement maakt zelf de wetten en bewaakt op die manier zelf, dus op eigen initiatief, met eigen inzicht en met eigen informatiebronnen, binnen de federaal toebedeelde domeinen, wat goed is voor de ganse federatie. De President moet die wetten samen met de Ministers uitvoeren, maar kan geheel op eigen krachten (behalve in de zaken waarvoor hij of zij de goedkeuring van een Kamer nodig heeft) beleid maken en uitvoeren. Anders dan het geval is binnen strikt parlementaire democratieën heeft het executief binnen een presidentieel stelsel geen mogelijkheid om het legislatief in een houdgreep te nemen en te houden. De vertegenwoordiging van het volk hoeft niet te dansen naar de pijpen van de uitvoerende macht.

Er is nog een tweede zaak die rond het democratiebegrip aandacht verdient. Strikt genomen bestaat er volgens de politieke theorie in geen enkel land ter wereld democratie. Hoe zit dat?

In voorgaande Papers is genoegzaam beschreven hoe het klassieke Westphaalse begrip ‘soevereiniteit' van 1648 tot 1945 de wereldorde heeft beheerst, en hoe het vanaf 1945 in enkele tientallen jaren zijn staatsrechtelijke betekenis heeft verloren. Geen enkel land meer is in alle opzichten baas in eigen huis, omdat ze bijna allemaal lid zijn van een of meer intergouvernementele systemen. Door lidmaatschappen van internationale organisaties – in combinatie met verdragsrechtelijke verplichtingen – kunnen die organisaties van hun leden verlangen zich te conformeren aan besluiten die boven hun hoofd genomen worden. En als ze het te bont maken kunnen ze onder een VN-mandaat door ‘blauwhelmen’ onder controle worden gebracht. Hoezo soevereiniteit?

Overal in de wereld hebben intergouvernementele staatssystemen de plaats van het soevereiniteitsconcept overgenomen. Die stelsels zitten echter klem tussen de noodzaak tot samenwerking (en dus inleveren van soevereine bevoegdheden) enerzijds, en het krampachtige vasthouden aan 'het eigen nationaal belang eerst', anderzijds. Daarom zijn intergouvernementele staatssystemen intrinsiek zwak. En daarom is het Europese intergouvernementele systeem inmiddels klinisch dood. Ik zal niet opnieuw de feiten en argumenten voor deze stellingname noemen, maar nu aandacht vragen voor een leerstuk inzake ‘democratie’ dat al eeuwen de politiek-filosofische discussie daarover beheerst, en die ook tijdens de Conventie van Philadelphia uitvoerig aan de orde kwam.

Politieke theoretici stellen dat ‘democratie’ niet bestaat, nergens in de wereld. Dat baseren zij op een eenvoudige taalkundige constructie. In de geschriften van de filosofen uit de oudheid was het een samentrekking van de Griekse woorden ‘demos’ (=volk) en ‘kratein’ (=heersen). Democratie betekent in die vertaling dus niet meer en niet minder: het volk regeert. Ten tijde van de Franse Revolutie en de Confederale fase in Noord-Amerika kwam dat begrip uit de oudheid bovendrijven in de term ‘volkssoevereiniteit’. Een van de belangrijkste politieke theoretici van die moderne tijd, Jean Jacques Rousseau, is waarschijnlijk de auteur van dat begrip.

Weinigen weten echter dat Rousseau – samen met alle andere politieke theoretici van toen en nu – duidelijk aangaf dat democratie in de zin van volkssoevereiniteit, dus als besluitvormingsmechanisme van het gehele volk, niet kon bestaan. Het is organisatorisch niet mogelijk – een conclusie van ook de leden van de Philadelphia Conventie – dat een voltallige gemeenschap steeds alle besluiten voor die gemeenschap neemt. Wellicht kan dat wel nog lukken in hele kleine gemeenschappen – ver van de wereld afgezonderd, waar men in gezamenlijkheid over de zaken van de gemeenschap besluit. Maar zodra een lid van zo’n kleine gemeenschap tegen zijn buurman zegt “Ik moet vandaag gaan vissen, anders hebben we vanavond niets te eten, jij mag straks in die gemeenschappelijke vergadering namens mij het woord voeren en stemmen”, treedt op dat moment het begrip vertegenwoordiging in. Wat mensen gemakshalve aanduiden als democratie is naar politiek-staatkundige principes representatieve democratie.

Nu komt het wrange bij-effect daarvan: representatieve democratie is de natuurlijke vijand van democratie. Democratische besluitvorming door middel van vertegenwoordiging is geen democratie zoals bedoeld in de context van volkssoevereiniteit. Het woord ‘democratie’ in ‘representatieve democratie’ is misleidend. De essentie van democratie is namelijk dat algemeen genomen besluiten per definitie gericht zijn op het algemeen belang, zelfs al zou die besluitvorming gericht zijn op het bevorderen van een deelbelang. Als de totale gemeenschap een besluit neemt, zijn actoren en belangen identiek: ze vallen samen. Bij volkssoevereiniteit is het volk het algemeen belang en is het algemeen belang het volk.

Hoe anders is het bij representatieve democratie? Waar democratie – noodzakelijkerwijs – moet worden georganiseerd door middel van vertegenwoordiging, vallen de actoren samen met groepsbelangen. In een representatieve democratie is het groepsbelang de maat van de democratische besluitvorming. En zoals groepsbelangen de natuurlijke vijand zijn van het algemeen belang, zo is de representatieve democratie de natuurlijke vijand van democratie in de zin van volkssoevereiniteit.

Natuurlijk pretenderen de vertegenwoordigers van het volk dat hun besluiten gericht zijn op bevordering van het algemeen belang, maar dat is onmogelijk. Hoe eerbaar en goed bedoeld dat oogmerk ook kan zijn, hoe eerlijk en deskundig de volksvertegenwoordigers ook mogen zijn, hoe actief en diep-doorvoeld hun perceptie van het algemeen belang ook is, hun besluitvorming is per definitie slechts een interpretatie van wat zij als algemeen belang zien omdat een deelgroep, of een verzameling deelgroepen, nu eenmaal niet kan samenvallen met het algemeen belang.

In zijn afscheidsrede als hoogleraar aan de Universiteit in Groningen op 12 april 2010, noemt Frank Ankersmit de verzameling representanten een electieve aristocratie. Dus een groep van gekozen voorname mensen. Ankersmit ontleent die omschrijving aan Rousseau. Toen al, dus einde 18e eeuw, was het voor Rousseau (de kampioen van de volkssoevereiniteit), en voor alle politieke theoretici na hem, vanzelfsprekend dat volksvertegenwoordiging op zijn best een electieve aristocratie kan worden genoemd.

Zolang aristocraten hun naam eer aan doen is daar weinig op tegen. Als besluitvorming voor het volk noodzakelijkerwijs via vertegenwoordiging van dat volk moet geschieden, kun je het beste door aristocraten worden bediend. Aristocratie heeft immers de connotatie van fatsoen, eerbaarheid en het vermoeden van een gerichtheid op het algemeen belang, ook al is dat per definitie niet mogelijk. Maar als aristocraten zich verenigen in groepen, laten we ze politieke partijen noemen, en ze in hun – wellicht oprechte – streven naar het dienen van het algemeen belang de plek van een volksvertegenwoordiger willen verwerven, dan kunnen ze dat uitsluitend en alleen door het promoten van het belang van de eigen groep, de politieke partij waarvan zij lid zijn. Politieke partijen zijn daarom per definitie belangengroepen, die hun bestaan ontlenen aan de deskundigheid waarmee zij de kiezer ervan kunnen overtuigen dat hún perceptie van het algemeen belang het beste wordt gediend door te kiezen voor díe partij, en daarmee voor dát belang.

En daar begint dan het probleem van de representatieve democratie. Omdat zij besluitvorming voor het volk organiseert langs het medium van belangengroepen is zij ‘oligarcheen’. Daarmee bedoel ik dat in de electieve aristocratie het zaad van de oligarchie ligt opgesloten. Elke representatieve democratie kan afglijden naar concentratie van macht in handen van ‘enkelen’, een oligarchie dus. In de woorden van Ankersmit: “We kunnen proberen onze representatieve democratieën zo te veranderen dat dat echte democratieën worden. De andere mogelijkheid is dat we besluiten te berusten in het feit dat onze politieke systemen in feite aristocratieën zijn, om, vervolgens, alles in het werk te stellen om te voorkomen dat die aristocratieën degenereren tot egoïstische oligarchieën beheerst door vriendjespolitiek, ‘cronyism’, nepotisme, coöptatie en zelfverrijking. Allemaal euvels die inderdaad welig tieren in onze hedendaagse politieke systemen, zoals aan iedere krantenlezer bekend is.”

Waarde Tombeur, lijkt de Europese Raad – door jou in Paper Nr. 7 vergeleken met het Franse Directoire (1795-99) – niet akelig veel op wat Ankersmit hier zegt?

De representatieve democratie, als besluitvormingsmethode via het kanaliseren van groepsbelangen, heeft niet alleen de neiging te degenereren tot oligarchische trekken, maar dient ook niet zelden persoonlijke belangen. Door zich op legitieme wijze een plek in de democratie te verwerven kunnen verkeerd in elkaar zittende personen die democratie ongestraft in gijzeling nemen en laten functioneren ten gunste van groeps- en privébelangen. Zij kapen met legitieme instrumenten de democratie en houden haar in gijzeling te eigen bate.

In het volle besef dat de potentie tot degenereren van representatieve democratie naar oligarchie zich onder omstandigheden in elke democratie kan voordoen, deel ik de mening van Frank Ankersmit over, alsook zijn berusting, in de electieve aristocratie, als ‘second best’ besluitvormingsmethode voor het volk. Ik citeer weer Ankersmit: “Van een aristocratie – electief of niet – kan je nu een keer nooit een democratie maken, zoals je van een kat geen hond kan maken, of vice versa. Dat moet je dus ook niet gaan proberen.” Het zijn exact dezelfde overwegingen die de leden van de Conventie van Philadelphia in 1787 de revue hebben laten passeren, om uiteindelijk toch te kiezen voor de representatieve democratie als enige mogelijkheid om voor de belangen van een volk besluiten te kunnen nemen.