Nr. 18 – Tombeur, november 2012

Paper nr. 18 bevat een exposé van het mislukken van enkele federale systemen. Tombeur beschrijft hoe de federatie van de Verenigde Staten van Indonesië ontstond, maar ook al weer heel snel ten onder ging. Hetzelfde gold voor pogingen om in Afrika en Oost-Europa (Joegoslavië en Tsjecho-Slowakije) federaties op te richten. Tombeur legt uit welke oorzaken daaraan ten grondslag lagen zodat ze een les kunnen zijn voor de constructie van een federaal Europa.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Beste Klinkers, ik schreef weken geleden dat de kern van federalisme erin bestaat dat de Federatie (het geheel, het verbond) en de gefedereerde delen ervan (hoe ze ook heten, Staten bijvoorbeeld) elk afzonderlijk en parallel functioneren. Om dit mogelijk te maken, moeten beide bestuursniveaus hun eigen beleidsruimte hebben. In een federatie is die principieel wederzijds gegarandeerd – de grootte van elke ruimte verschilt wel van federatie tot federatie. Die dubbele zelfstandigheid veronderstelt dat de Staten in hun diversiteit blijven besturen en dat de federatie een beleid voert in het gemeenschappelijke belang van alle burgers van de aangesloten Staten.

Nu stellen we vast dat een aantal federaties kort na of in hun oprichting zijn mislukt of na een tijd zijn verdwenen. Van Indonesië over Afrikaanse en Aziatische federaties tot Europese. Bestaande federaties vertonen spanningen, bijvoorbeeld België en Canada. Het is interessant, voor ons project van een Europese Federatie, redenen te kennen van die mislukte plannen, van het uiteenvallen van federaties en van spanningen in federaties. Uit ‘worst practices’ leert men ook. Daarom ga ik enkele van die mislukkingen beschrijven, om te vermijden dat dezelfde fouten herhaald worden bij de opbouw van de Federatie Europa.

Eerst wil ik het verhaal schetsen van geplande federaties die toch niet of amper werkten. Ik geef een paar redenen van die mislukkingen aan. Ik ga wat dieper ingaan op één mislukte poging – Indonesië – voor het instellen van een federatie. In Paper Nr. 1 vroeg je mij bij jouw korte beschrijving van de levensduur van de Verenigde Staten van Indonesië, of er nog meer mislukte federaties zijn. Daarom beschrijf ik, na Indonesië, bondig de geschiedenis en de ondergang van twee Europese federaties: Joegoslavië en Tsjecho-Slowakije. In een aparte Paper wijs ik op de constructiefouten in de organisatie van de Belgische Federatie.

Als voorbeeld van de eerste groep van federaties – zij die gepland of zelfs formeel opgericht zijn, maar die niet of amper hebben gewerkt – ga ik nu het geval beschrijven van Indonesië.

Toen het verslagen Japan in 1945 een einde moest maken aan zijn bezetting van de Nederlandse kolonie in Oost-Indië, werd dit in het westen van Indonesië gevolgd door een machtsovername van Indonesische verzetslui, gepaard gaande met een eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring. Pogingen van Nederland om enerzijds met staatkundige aanpassingen Indonesië zelfbestuur te verschaffen, maar anderzijds de archipel binnen het Koninkrijk te houden, stuitten steeds op weerstanden. Diverse akkoorden konden niet verhinderen dat Nederland door middel van politionele acties probeerde zijn macht te handhaven. Begin 1946 stelde Nederland een federale staat Indonesië voor en begon eenzijdig met de opbouw daarvan.

Maar onder internationale druk – het was het begin van de periode waarin wereldwijd het principe van zelfbeschikkingsrecht met hoofdletters werd geschreven – kwam het verzet tegen Nederland pas goed op gang. In 1949 werd een Indonesische Conferentie georganiseerd. Daar kwamen de centraal geleide Republiek Indonesië, opgericht door Javanen onder leiding van Soekarno en zijn aanhangers, en vijftien andere gebieden overeen om de onafhankelijke Republiek van de Verenigde Staten van Indonesië (‘Republic of the United States of Indonesia’, RUSI) op te richten. Eind 1949 werd de soevereiniteit van Nederland op de RUSI overgedragen. Kort daarop braken echter allerlei opstanden uit, onder andere geleid door Soekarno. Die leidden tot het opgaan van de vijftien gebieden in de Republiek Indonesië en gingen daarmee verloren voor de RUSI. Hoewel er verzet tegen die abdicaties rees in Oost-Indonesië, leidde de tweestrijd tussen het legale gezag van de RUSI en het niet legale, maar feitelijke gezag van de centraal geleide, unitaire Republiek Indonesië, in augustus 1950 tot de ontbinding van de RUSI en haar opslorping door de Republiek.

Nu rijst de vraag welke oorzaken, welke drijfveren hebben bijgedragen tot deze mislukking van federatievorming.

In Indonesië was na het vertrek van de Japanners geen gevestigde staatsstructuur. Dit had tot gevolg dat lokale elites dit vacuüm meteen invulden met verzet tegen de kolonisator en met de opbouw van eigen bestuursorganen. Dat heeft een belangrijke rol gespeeld bij het kiezen voor unitarisme en tegen federalisme, vooral in het westen van Indonesië. Men zag hierin geen keuze tussen twee organisatievormen, maar wel tussen twee politieke profielen: federalisme werd geïdentificeerd als pro-Nederlands en dus als vreemd en neokoloniaal, unitarisme als autochtoon, nationaal en modern. Enerzijds kreeg federalisme negatieve connotaties: het werd geassocieerd met een extern opgelegde samenlevingsvorm en met chaos die een gevaar zou vormen voor de territoriale integriteit, want de nationale identiteit was fragiel wegens de grote diversiteit van lokale en regionale culturen. De Republikeinse elite beschouwde die culturen als primitief en feodaal, de nationale identiteit als modern. Anderzijds associeerde men de unitaire Republiek Indonesië met herwonnen onafhankelijkheid, dus ontvoogding, ‘baas in eigen huis’, wat prestige betekende bij de bevolking.

Met andere woorden, federalisme zou de interne en externe bedreigingen voor de nieuwe Staat vergroten en unitarisme zou die net verminderen door eenheid en stabiliteit. De RUSI viel niet terug op een gevestigd en democratisch stelsel en evenmin op een pluralistisch openbaar leven. De voorlopige Grondwet bepaalde trouwens dat de afgevaardigden van elke deelstaat niet zouden verkozen worden, maar zouden worden benoemd door hun respectieve regeringen – waarvan de meeste zich verzetten tegen de federatie. Er werd dus een onrechtstreeks intergouvernementalisme geïnstalleerd, dat vijandig stond tegenover een verticale machtsdeling, dus tegen federalisme. Bovendien was de geplande federatie erg ongelijk in haar verscheidenheid – ze zou, in vaktaal uitgedrukt, sociaal en politiek asymmetrisch zijn: de Javanen vormen bijna de helft van de Indonesische bevolking – nu ongeveer 42%. Zij konden in een federatie dus slechts macht verliezen, er geen winnen.

Om deze case af te sluiten citeer ik graag dit besluit van Thomas Goumenos’ bijdrage in het boek ‘Defunct Federalisms’, dat de kern van het Indonesische verhaal uitdrukt: “The Indonesian case supports the relevance of the hypotheses which claims that if federalism is externally imposed and lacks consolidated democratic institutions, it is likely to fail. In the Indonesian case, failure was also assisted by the absence of a coherent constitutional framework and the power asymmetry between the Republic and the other federal units.”

Dit verhaal van Indonesië is niet uniek. Soortgelijke pogingen tot het oprichten van een federatie, op initiatief van, of minstens met actieve medewerking van de oud-kolonisator, zijn in de eerste twintig jaren na de tweede wereldoorlog ondernomen en snel mislukt om nagenoeg dezelfde redenen. Dit was in Afrika het geval met Kameroen en Rhodesië-Nyassaland. Ook een federaal Ethiopië-Eritrea was een mislukking, ondanks de tussenkomst van de nieuwe VN. In Pakistan-Bengalen lieten de Britten de ‘Government of India Act’ achter met federale kenmerken en die wet werd er in 1947 de voorlopige Grondwet. Niettemin centraliseerde Pakistan zonder Britse bemoeienis zijn bestuur.

Wat leren we uit al die mislukte pogingen om een federatie te vormen? Vooreerst dat federalisme van buitenaf of van bovenaf niet kan worden opgedrongen. Er moeten randvoorwaarden vervuld worden. Vooreerst moeten er gezamenlijke waarden en dito belangen zijn als drijfveer voor het creëren van een federatie. Ook moet de politieke vertegenwoordiging gelegitimeerd zijn en moet de bereidheid tot samenwerking en solidariteit wederzijds zijn, zeker als er in de geplande federatie verschillende bevolkingsgroepen bestaan. De keus voor zulk staatstelsel moet gedragen worden door leidende en talrijke groepen in de samenleving. In al deze gevallen die ik hierboven aanhaalde, ontbraken twee of meer van deze voorwaarden.

Nu keer ik terug naar Europa, naar de twee federaties die er bestonden, maar verdwenen zijn. De ene federatie door geweld, Joegoslavië, en de andere bij politieke consensus, Tsjecho-Slowakije.

De eerste Grondwet van het nieuwe Joegoslavië was in 1946 een kopie van de Sovjetgrondwet van 1936, met dit verschil dat de Joegoslavische republieken (de deelstaten) het recht niet hadden op een leger en een eigen buitenlandbeleid. Joegoslavië werd opgebouwd in drie bestuurslagen: de federale bestuurslaag, de republikeinse en de administratieve. Nadat Joegoslavië in 1948 afstand had genomen van de Sovjetunie, begon het ‘t communisme te combineren met federalisme: de ideologie moest zowel het federalisme als de Staat ondersteunen, namelijk via het basisprincipe van de territoriale organisatie. Meer bepaald werd de praktijk van economisch zelfbeheer ingevoerd en versterkt met nieuwe Grondwetten (1953, 1963 en 1974): de federatie werd een gemeenschap van ‘producenten’ in plaats van een gemeenschap van nationaliteiten. Zo werd zelfbeheer op het niveau van bedrijfseenheden het wezenskenmerk van de federatie. Het zelfbeheer drong door in alle vormen van het openbare leven. Het gevolg was dat macht zich van het centrum verplaatste naar de periferie, de gefedereerde republieken.

Eén van de politieke leiders die het systeem van zelfbeheer promootte, de Sloveen Edvard Kardelj, stelde dat de federale overheid niet langer een zelfstandige macht boven de samenleving was, noch dat het in de samenleving een identiteit had, maar dat het steeds meer een instrument werd van de samenleving die zich organiseerde rond zelfbeheer. Het communistisch bestuur bleef overeind, maar dan wel sterker in de deelstaten dan in de federale overheid. De institutionele verankering van het federalisme werd afgewezen. De federatie had geen grondwettelijke basis meer, maar bestond enkel nog onder het beleid van de Communistische Partij en van het Volksleger. Daarnaast bleef Josip Broz, ‘Tito’, de ‘organische’ identiteit als Joegoslaaf voorstaan, die een symbiose zou zijn tussen de republikeinse (deelstatelijke) identiteit en een verbondenheid met de Joegoslavische staatsgemeenschap. Het lokale en regionale zelfbeheer werd echter steeds sterker en het Joegoslavische verwantschapsgevoel werd steeds zwakker.

In de jaren ’80, na het overlijden van Tito, versnelde het defederaliserende proces, waarbij de elites van de republieken enkel oog hadden voor hun eigen deelstaat, zelfs ten koste van de andere republieken en de federatie. Ze werden in toenemende mate elkaars concurrenten.

Joegoslavië hield op te bestaan kort na het einde van de implosie van de Sovjetunie en van het Oostblok, die wellicht daartoe slechts de aanleiding vormden. Het geweld tussen de Joegoslavische republieken barstte toen los, omdat hun grenzen niet samenvielen met hun bevolking.

In een eerdere Paper vermeldde ik al het voorstel van Nederland om de republikeinse (en andere) binnengrenzen van Joegoslavië te wijzigen. Wat door andere Staten in de EU werd afgewezen. In mijn ogen een kapitale fout, die aan duizenden mensen in Joegoslavië het leven heeft gekost, of rouw en grauwe ellende heeft gebracht, tot vandaag. Want dit vermijdbare conflict werkt door, niet alleen in de hoofden en harten van die mensen, maar ook in beleid en structuren, bijvoorbeeld in de kunstmatige Staat Bosnië-Herzegovina. Die bestaat dankzij de bezetting en de voogdij van de internationale gemeenschap. Ik vraag me nog steeds af waarom er, vóór en na de oorlog in Joegoslavië, geen enkele toppoliticus in Europa een actie ondernam voor het organiseren van een politieke Balkanconferentie.

Tot hier enkele feiten. Hoe valt deze mislukking uit te leggen?

Omwille van de relevantie voor Europa, wens ik mij te beperken tot de volgende elementen. Vooreerst valt op dat er geen samenhang was tussen de politieke praktijk en de staatsorganisatie: federale instellingen dienden enkel om het partijprogramma te ondersteunen en bijvoorbeeld niet om oplossingen te ontwikkelen voor conflicten. Indien er conflicten ontstonden, dan werden die daarbuiten aangepakt. De Grondwet was eerder een poging om een ideale orde te scheppen – die nooit ontstond – dan om politieke situaties in Joegoslavië aan te pakken. Alles draaide om de maximalisatie van macht, niet om staatsopbouw die moest voorzien in het oplossen van conflicten, ook op lange termijn. De volgende zin in de bijdrage van Matt MacCullock en Silvia Susnjic in het boek ‘Defunct Federalisms’ vat, volgens mij, de verklaring van het Joegoslavische drama kernachtig samen: “In this respect, the case of Yugoslavia seems to suggest that it is both the imposition of federalism compounded by the failure to devise a single conceptualization for the ideational framework of the state that contributed to the eventual collapse of the federal project.”

Wat leren we hieruit? Dat federalisme een constitutionele en institutionele organisatie nodig heeft, die minstens een duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en die van de gefedereerde overheden vastlegt, en een regeling voor eventuele conflicten. Die afspraken bevatte de Joegoslavische Grondwet niet, ondanks haar vierhonderd artikelen. Bovendien werd het federale bestuursniveau ondergraven door het uitsluitend organiseren van het zelfbeheer op lagere niveaus van bestuur dan het federale niveau. Aldus bood men geen kans aan het federalisme om een integrerende dynamiek op landsniveau te ontwikkelen.

Tsjecho-Slowakije werd formeel een federatie in 1969. Het land werd bij wet ingedeeld in twee socialistische republieken. Elke republiek kreeg een eigen parlement (nationale raad) en regering; het ganse land een federaal parlement (assemblee) bestaande uit twee kamers en een federale regering. Maar de belangrijkste politieke macht bleef onveranderd verdeeld over een Tsjecho-Slowaakse Communistische Partij en een Slowaakse Communistische Partij, waarbij eerstgenoemde Partij de meest belangrijke beslissingen van regelgeving en beleidsuitvoering nam.

Vanaf 1968 werden de levensstijl en de waarden van alle inwoners vergelijkbaar, ongeacht hun nationale identiteit. Dit had te maken met een ruime mobiliteit tussen beide gemeenschappen: tijdens een onderzoek in 1990 verklaarde 57% van de Slowaakse bevolking dat ze Tsjechische vrienden hadden en 31% Tsjechische verwanten, terwijl de Tsjechen verklaarden dat ze 23% Slowaakse vrienden hadden en 45% verwanten. Rond dezelfde tijd, na de val van de Berlijnse Muur in 1989, werd Tsjecho-Slowakije voor het eerst tegelijk een formele federatie en een democratie.

Niettegenstaande dit beeld van een vrij geïntegreerde samenleving, versterkte de uitslag van de verkiezingen in 1992 twee onverenigbare visies over de organisatie van de Staat. Die visies werden gedragen door de grootste partij van elke gemeenschap, die beide even sterk waren geworden. Wat was het onoverbrugbare verschil tussen die twee visies? Het voornaamste verschil kwam neer op de vraag of de federatie ‘bottom up’ was gevormd of ‘top down’. De eerste opvatting betekende dat de constitutieve, gefedereerde landsdelen iets van hun macht omhoog delegeerden aan de federatie, de tweede opvatting dat de federatie iets van haar macht naar beneden delegeerde aan de landsdelen. De Slowaakse leider Vladimir Meciar verdedigde de eerste opvatting en claimde soevereiniteit voor de landsdelen in een gezamenlijke Staat. De Tsjechische leider Václav Klaus kon die opvatting niet aanvaarden; hij vond het een ‘hybried’ systeem. Meteen wou Klaus niets meer weten van federalisme en begon hij met Meciar te praten over het verdelen van het land. Op 1 januari 1993 hield het federale Tsjecho-Slowakije op te bestaan en ontstonden twee Staten.

Tot hier enkele feiten. Ook hier staan we voor de vraag naar de oorzaken van het mislukken van deze federatie.

Een eerste thesis is dat federalisme als model voor deze Staat herhaaldelijk niet als doel op zichzelf, maar als een middel voor politieke doeleinden werd gebruikt die niets te maken hadden met het zelfbeschikkingsrecht van de burgers. Ook al bleek uit die verscheidene situaties dat men het concept als belangrijk beschouwde, toch leidde het instrumentele gebruik van federalisme er tot halfslachtige beleidsmaatregelen. Knelpunten van het stroomlijnen van de gelaagde identiteit werden enkel politiek aangepakt, niet institutioneel, en dus slechts occasioneel, tijdelijk opgelost. Spanningen door, en percepties van federale gebreken bleven zo overeind. Blijkbaar werd hun aanpak belet door de fundamentele mythes – verhalen rond het ontstaan, de stichting van de natie, een oud verhaal voor de Tsjechen, een recent voor de Slowaken, waardoor de eersten de tweeden als ‘jongere broers’ aanzagen die moesten worden ingewijd, dus bevoogd; deze mythes stonden het federale zelfbeeld in de weg.

Die verschillende geschiedenis van beide gemeenschappen, nochtans zonder onderlinge vijandschap door de eeuwen heen – vijandschap was er wel tussen Slowaken en Hongaren – leidde tot een perceptie van ongelijkheid tussen elkaar. Die wederzijdse perceptie van ongelijkheid werd versterkt door het ontstaan zelf van de Staat – de Tsjechen zagen geen verschil tussen hun eigen identiteit en de Tsjecho-Slowaakse nationaliteit, de Slowaken wel. Maar ook de asymmetrische organisatie van de federatie gaf voeding aan de ongelijkheid: de Slowaken werden eerst politiek, tijdens het communistische regime met de eigen Partij, nadien institutioneel verschillend behandeld – volgens de Tsjechen waren dit voorrechten, volgens de Slowaken niet.

Opnieuw is dit een casus waarin wordt vastgesteld dat federalisme niet als doel op zichzelf wordt gebruikt, omwille van een meerwaarde voor de federerende groepen, maar als een middel om andere politieke doelen te bereiken. Dit zou ook hier een oorzaak van de mislukking geweest zijn. De institutioneel ongelijke behandeling van beide gemeenschappen kan ook een rol gespeeld hebben, namelijk het oprichten van een federatie, nodig volgens de Slowaken, maar overbodig volgens de Tsjechen – in hun perceptie dus een privilegie voor de Slowaken. Ten derde, was er, zoals in Joegoslavië, geen regeling voorzien voor het oplossen van geschillen – wellicht wegens het feit dat beide landen toen onder dictatoriale één-partij-regimes bestuurd werden. Dat werd er als nutteloos gezien: op de eerste (en enige) plaats vertegenwoordigt de communistische partij de Staat. Tot slot kan ook de plotse openheid en de unieke ontvoogding van het politieke leven in Tsjecho-Slowakije, die beide gemeenschappen nooit eerder hadden gekend, hebben bijgedragen tot de splitsing van het land. Een democratisering die meebracht dat de terughoudendheid tegenover het wijzigen van politieke grenzen in dit geval werd los gelaten, in tegenstelling tot een conservatieve houding over landsgrenzen die men elders in de wereld vaststelt.

Kortom, beide gemeenschappen zouden in die omstandigheden niet ingezien hebben dat de federale identiteit een kans kon zijn tot een morele, culturele en politieke opwaardering van hun respectieve nationale identiteiten. De inschatting van die meerwaarde hoefde zelfs niet eens dezelfde te zijn voor elke gemeenschap. Gemeenschappen kunnen inderdaad om verschillende redenen een federatie willen vormen. Maar het gezamenlijke inzicht in de meerwaarde van federalisme zelf is wel nodig.

Jan Ruzicka and Kamilla Stullerova verwoorden, volgens mij, het falen van federalisme goed, wanneer het als middel gebruikt wordt en niet als doel op zichzelf, in ‘Defunct Federalisms’ – wat niet enkel geldt voor de casus Tsjecho-Slowakije, maar ook voor andere gevallen die we al genoemd hebben, en voor België waarover ik binnenkort zal schrijven: “The instrumental function of Czechoslovak federalism, as identified in this chapter, is precisely a case of federalism that was, time and again, used as the means towards other political ends. It was never understood as a good in its own right.”

Deze casus en andere lijken aan te tonen dat het succes van federalisme afhangt van de duidelijkheid die het aanbrengt voor zijn bijdrage tot politieke vrijheid, democratische verantwoording, rechtvaardigheid, economische en vormende competitiviteit, alsook culturele rijkdom. Om die meerwaarde duidelijk te maken is er blijkbaar behoefte aan een voldoende lange periode van debat. Dit kan ik niet genoeg benadrukken: het vormen van een federatie eist een openbaar, ruim gedragen debat in de samenleving. Misschien moeten openbare conferenties en referenda over een Federatie Europa worden georganiseerd. Wat denk je hierover, waarde Klinkers?