Nr. 19 – Tombeur, december 2012

Tombeur maakt in nr. 19 een diepgaande analyse van de tekortkomingen van de Belgische federatie. Hij legt uit op welke plekken de staatkundige constructie van die federatie afwijkt van klassieke kenmerken van een federaal stelsel. Tevens geeft hij aan dat de Belgische Grondwet op een aantal plaatsen moet worden gewijzigd en dat artikel 35 moet worden geactiveerd om er een echt, klassiek federaal systeem van te maken. Met deze casus laat Tombeur zien wat er geleerd moet worden alvorens over te gaan tot de compositie van een Europese federale Grondwet.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Nu dan mijn observaties over constructiefouten binnen een bestaande federatie. Jij zou zeggen ‘systeemfouten’, die de werking ervan bemoeilijken, zo niet lam leggen, maar zonder dat de Federatie zelf wordt opgeheven. Fouten die vermeden moeten worden.

In dit bestek geef ik enkel als voorbeeld de Belgische Federatie – over de spanningen in Canada die verband houden met de enige Franstalige deelstaat Québec, is al genoeg geschreven. Over culturele diversiteit wil ik het niet opnieuw hebben. Ik raak wel de werking van twee van de drie politieke instellingen in België aan, de wetgevende en de uitvoerende macht, en de onderdelen van de federatie. Daarmee toon ik enkele structurele afwijkingen van het concept federalisme – een merkwaardige zaak als men de klassieke kenmerken van een federatie kent, maar men moet de oorzaak hiervan dan ook in de politieke sfeer zoeken. In zijn boek ‘Franstaligen tegen Vlamingen. Hoe België als natie mislukte’, legt Paul van Velthoven minutieus uit dat de politieke conflicthaarden binnen de Belgische eenheidsstaat met de transformatie in een federale staat niet ophielden, maar gewoon bleven smeulen en branden, in dat nieuwe staatsmodel.

In een klassieke federatie bestaat het federale parlement uit twee Kamers. Elke Kamer wordt er verkozen volgens verschillende regels. De ene Kamer steunt op de Staten en markeert daarmee de gelijkheid in soevereiniteit van die (Lid-/Deel-)Staten, ongeacht hun verschillen. Daarom ook beschikken die Staten over dezelfde bevoegdheden. Men noemt die Kamer doorgaans de Senaat. De andere Kamer is die van de burgers die de federatie bewonen. Beide Kamers moeten logischerwijze in hun geheel functioneren, want hun leden vertegenwoordigen immers de federatie, het geheel. Ze mogen dus niet gefragmenteerd worden op grond van welk criterium dan ook, want dat zou een aanslag zijn op hun essentiële functie, namelijk de federatie als geheel vertegenwoordigen. Hetzelfde geldt voor de uitvoerende federale regering.

Welnu, in België zijn de beide Kamers van het federale parlement ingedeeld in taalgroepen: dus is hier wel sprake van fragmentering. De federale parlementsleden worden voor bepaalde regelgeving ingedeeld in twee taalgroepen, een Nederlandse en een Franse taalgroep, volgens artikel 43 van de Grondwet. In elke taalgroep moet er, om die regelgeving goed te keuren, een meerderheidsquorum bereikt worden, naast een twee derde meerderheid in het plenum. Daarnaast staan er procedures ter beschikking van deze taalgroepen, waarmee een gewone meerderheid in het plenum zelfs kan worden geschorst of geblokkeerd: een taalgroep kan een belangenconflict inroepen en daarvoor zelfs een parlementaire abdicatie afdwingen – ze kan de zogenaamde ‘alarmbel’ gebruiken, wat een paar malen bijna gebeurd is, en eenmaal daadwerkelijk, telkens ingediend door de Franstalige groep.

Deze dubbele meerderheden en blokkerende minderheden zijn een negatie van het federale bestuursniveau – nogmaals, een werkelijk federaal parlement vertegenwoordigt per definitie het federale geheel, het verbond dat opkomt voor het geheel. Daarin past geen fragmentering in de zin van besluiten laten nemen door verschillende groepen in dat parlement. Een federaal parlement moet steunen op wat gemeenschappelijk is aan waarden en belangen in de federatie en niet op de diversiteit van de gefedereerde deelgebieden. Hooguit mag er sprake zijn van een georganiseerde ‘shared rule’, met andere woorden een medebeslissingsrecht van de afzonderlijke vertegenwoordiging van de burgers van de gehele federatie en van die van de deelgebieden.

Deze inbreuk op het federalisme heeft in België soms geleid tot het moeizaam functioneren of zelfs vastlopen van de besluitvorming, bijvoorbeeld voor politiek gevoelige kwesties zoals de grenzen van een deelstaat of die van een kieskring.

Voor een uitvoerende federale regering geldt hetzelfde: zij moet het geheel vertegenwoordigen en mag dus niet bestaan uit vertegenwoordigers van specifieke groepen in de samenleving. De diversiteit van de samenleving mag men in een federale regering niet terugzien: zij moet een en ondeelbaar zijn. Welnu, in België is dat toch anders georganiseerd. Daar is de federale regering paritair samengesteld uit Nederlandstalige en Franstalige ministers, de Premier eventueel uitgezonderd (artikel 99, Grondwet). De federale Grondwet legt die taalkundige diversiteit zelfs aan het federale niveau op. Uit de ministeriële pariteit per taalgroep blijkt de bicommunautaire aard, en dus de niet-federale aard, van… de federale regering. Met andere woorden, een georganiseerde tegenstrijdigheid. Niet enkel voor federalisten raar, maar waar.

Elke samenstelling en werkwijze op het federale bestuursniveau die de diversiteit van de samenleving doortrekt in haar instituties, tast de bestaansreden van die federale instellingen aan. Het resultaat van dit gebrek aan consequent federalisme is dat, in België bijvoorbeeld, de ene taal- of cultuurgemeenschap de andere kan blokkeren en daarmee het ganse regeringswerk. In België volstaat het dat één minister ontslag neemt en die daarmee het taalkundige evenwicht verbreekt, om de federale regering lam te leggen.

België is dus slechts in naam op een federale wijze georganiseerd, en zit daardoor in een institutionele val. Men kan spreken van een confederale besmetting van de federatie. Dit is niet alles: er is namelijk geen landsbrede, federale kieskring. Er zijn negen kieskringen, een per eentalige provincie. De enige tweetalige kieskring ligt in het Brusselse Gewest en een deel van de provincie Vlaams-Brabant. Het is dus niet verwonderlijk dat er sinds 1978 geen federale, twee- of drietalige, politieke partijen meer zijn. Dit betekent dat sindsdien de Belgische ‘politeia’ verdwenen is, om het in het Grieks te stellen – het land heeft geen politieke gemeenschap meer, in geen enkele ideologische groep. Dit heeft tot gevolg dat het federale parlement en de federale regering een legitimiteit hebben die niet op federaal niveau ligt, maar op gefedereerd, deelstatelijk niveau.

Met andere woorden, formeel is België een federatie, maar politiek werkt het land als een confederatie. Om het met de woorden van Eurocommissaris Karel De Gucht te stellen: “België is permanent een diplomatieke conferentie.”

Hoe dit hybride systeem dat confrontaties tussen de taal- en cultuurgemeenschappen uitlokt en zo tot politieke impasses leidt, aanpakken? Het ligt voor de hand dat de fragmentering van het federale parlement en de federale regering moet worden opgeheven, onder meer via het herzien van de artikelen 43 en 99 van de Grondwet.

Er zijn echter nog meer hindernissen die de werking van de Belgische Federatie moeilijk maken: er zijn zes deelstaten, maar van twee verschillende soorten: drie gemeenschappen en drie gewesten. Wereldwijd uniek voor een federatie, denk ik zo. Hoe die met elkaar de samenstellende delen van de Belgische Federatie vormen, laat ik in deze Paper buiten beschouwing, omdat de beschrijving van die gefedereerde overheden en hun werking niets toevoegt aan de lessen die wij moeten trekken uit fouten in het toepassen van federalisme.

Sinds enkele jaren spreken Vlaamse partijen van het creëren van een confederatie. Maar pas op, dat is misleidend woordgebruik. Het is niet de bedoeling van die politici om over te gaan tot de splitsing van het land in een Vlaamse Staat en een Waalse Staat – wat trouwens met Brussel? Ze bedoelen met dat streven naar een confederatie eigenlijk iets geheel anders, namelijk het activeren van het Grondwetsartikel 35. Dat artikel zegt dat men zou kunnen beslissen (wat tot nu toe nog niet is gebeurd) om de federale overheid enkel toegewezen, dus limitatief opgesomde, bevoegdheden toe te kennen – de tekst van dit artikel 35 volgt achter deze paper. Dit zou een omwenteling van de bevoegdheidsverdeling zijn, want nu beschikken de zes deelstaten over toegewezen bevoegdheden en beschikt de federale overheid over wat rest. Dit artikel 35 van de Belgische Grondwet legt dus eigenlijk de basis van een nog te creëren federale staat, waarin de deelstaten alle bevoegdheden zouden uitoefenen, met uitzondering van de federale die (in de Grondwet) opgesomd zouden worden. En juist omdat de toepassing van deze grondwetsbepaling in artikel 35 voor onbepaalde tijd is uitgesteld, moet men om formele redenen, hierboven uiteengezet en andere, vaststellen dat de Belgische Federatie nog geen volwaardige federatie is.

Steeds als de betrokken Vlaamse politici dus spreken van een streven naar een confederatie, zet men de Franstalige en Duitstalige inwoners op het verkeerde been. Want die denken dat het de bedoeling zou zijn om het land te splitsen in volledig autonome landjes, Wallonië en Vlaanderen. Dat is dus zeker niet hun bedoeling. Maar het zou, voor iedereen in België, prettig zijn als ze daarbij de juiste begrippen zouden hanteren; fout woordgebruik schaadt immers de communicatie en de besluitvorming.

Hoe kunnen we een afsluitend oordeel geven over de Belgische Federatie? Net als in Tsjecho-Slowakije vertoont het federale stelsel geen eenheid, maar bestaat het uit twee polen, de Waalse en de Vlaamse pool. Beide polen zijn doorgeorganiseerd in alle instituties en de daarbij horende besluitvormingsprocedures. Men moet dus niet verwonderd zijn over een latent of manifest antagonisme tussen de twee grote gemeenschappen. Het beheerst alleszins de werking van het hele staatsbestel. Dit model van organisatie laat weinig of geen ruimte voor het behartigen van het gemeenschappelijke, het federale. Vandaar dat de meerwaarde ervan niet tot zijn recht kan komen. De moraal van het verhaal is: op het federale, Belgische bestuursniveau mogen er enkel Belgen zijn, geen Vlamingen, geen Walen noch Brusselaars, net zoals op het Europese niveau er enkel Europeanen mogen zijn.

De cultureel bipolaire situatie in een land kan het federale bestuursniveau ondergraven. Die bipolaire aard institutionaliseren tot op dat niveau heeft bijgedragen tot het uiteenvallen van het federale Tsjecho-Slowakije en het draagt bij tot het moeizaam functioneren van de Belgische Federatie.

Om mijn vorige Paper en dit deel van deze Paper over mislukte of gebrekkige federaties af te sluiten, wil ik op een rijtje zetten wat ze ons leren. Het is immers duidelijk geworden dat het opbouwen en het leefbaar houden van een federatie aan voorwaarden is gebonden. De cases die ik aanhaalde, leren volgens mij dat federalisme:

  • zich niet van buitenaf of van bovenaf laat opdringen;
  • een doel op zichzelf moet zijn en geen middel om andere doelen te bereiken;
  • convergerende waarden en evenwichtige belangen veronderstelt;
  • representatieve democratie en tolerantie voor pluralisme eist;
  • politieke ruimte en organisatie behoeft voor het invullen van het gemeenschappelijke;
  • instellingen nodig heeft om structureel samen te werken en geschillen op te lossen.

Waarde Klinkers en Jadoul, laat mij, om deze Paper af te sluiten, het even hebben over de factor van het aantal leden van een federatie, die in rekening moet gebracht worden om te voorkomen dat de door ons beoogde Federatie Europa mislukt. In Papers Nr. 12 en 13 bepleiten jullie de federalisering van Europa rustig en beperkt te beginnen met alleen de drie lidstaten van de Benelux. Waarbij deze drie landen individueel uit het Verdrag van Lissabon treden om er als gezamenlijke federatie weer in te stappen. Immers, wij voorzien, net als Guy Verhofstadt, dat het nodig zal zijn om in Europa gedurende enige tijd het intergouvernementele systeem te laten voortbestaan naast een federale organisatie. Zowat tien jaar geleden beschreef ik die twee in elkaar vervlochten organisaties, die ik samen de Europese ‘inter-federatie’ noemde.

Maar het creëren van een drieledige Benelux-federatie lijkt mij te zwak om door te groeien naar een volwaardige Europese Federatie. In zulke Benelux-federatie start men met een huizenhoge hypotheek. Haar samenstelling van drie lidstaten biedt het risico dat men in de Kamer die de Staten vertegenwoordigt op een georganiseerde manier de nationale agenda’s blijft uitspelen. Dan verwordt die besluitvorming tot een intergouvernementeel stelsel. Want de Kamer die de drie lidstaten vertegenwoordigt, waarin zij volgens de federale logica een gelijk en beperkt aantal stemmen hebben (bijvoorbeeld 3 x 2 stemmen), dreigt langs die lijnen van de eigen staatsbelangen te beslissen. Dit risico is in een drieledige federatie moeilijk te vermijden.

Een alternatieve samenstelling van de Benelux-federatie is echter mogelijk, hoewel dat een nogal gewaagd idee is: men zou België en Nederland kunnen opdelen in een aantal deelstaten, die dus naast de deelstaat Luxemburg zouden staan. Zo zou men bijvoorbeeld in beide landen een tiental deelstaten van de Benelux-federatie kunnen oprichten langs provinciale grenzen. Of misschien beter nog – om het belang van maatschappelijke samenhang en bestuurlijke continuïteit te erkennen, waarop Larry Siedentop wijst in zijn ‘Democracy in Europe’ – grenzen van de nieuwe deelstaten trekken naar het voorbeeld van de oude hertogdommen en graafschappen. Waarbij de eeuwenlange scheiding tussen beide Staten en het evenwicht tussen die deelstaten mee in rekening gebracht worden. Maar dit terzijde.

Een Europese Federatie van een te klein aantal Staten als de drie Benelux-staten zou niet alleen een heruitgave kunnen worden van het intergouvernementele systeem. Zo weinig Staten in een Europese Federatie lijkt me ook omwille van zijn bestaansreden zelf niet goed. Want hoe kleiner het aantal leden in de Federatie Europa, hoe beperkter haar middelen en haar invloed zullen zijn, in en buiten Europa. Een federaal West-Europa bijvoorbeeld is voor mij onvoldoende, want continentaal en intercontinentaal te zwak. Integendeel, ik wens een Europese Federatie die, althans op termijn, continentaal breed is. Maar ik ben het met Klinkers helemaal eens om ‘klein te beginnen’. De dwang van de unanimiteit onder de 17 of de 27 EU-lidstaten moet immers vermeden worden, ook omdat de tijd echt dringt: de sociaaleconomische crisis in Zuid-Europa diept zich uit en de EU valt stilaan uiteen. Dus, de Staten die daartoe nu bereid zijn, die van de Eurozone voorop, moeten vanuit de aandrijfkracht van hun burgers, ‘bottom up’, zo snel mogelijk starten met die Europese Federatie.

Het lijkt mij voor Europa geboden dat wij ook in dit opzicht moeten leren van de historische best practice: de Conventie van Philadelphia noteerde in artikel VII van het ontwerp van de federale Constitutie dat deze in werking zou treden als de burgers van negen van de dertien Staten deze zouden accepteren. Een meerderheidsbesluit dus. Geen unanimiteitsvereiste. Een gewaagde stap, en ook een curieuze daad omdat het tot een vast aspect van federalisering is gaan behoren dat alle betrokken Staten instemmen met de creatie van, en met wijzigingen binnen het federale stelsel. Sterker nog: het was ook in strijd met de Articles of Confederation, het verdrag dat de Confederatie instelde. Toch waagden de gedelegeerden in de Conventie deze onorthodoxe daad te plegen.

In navolging van deze gedurfde stap van de ontwerpers van de Amerikaanse Constitutie, in 1848 gevolgd door de Zwitsers, stel ik voor dat wij in het ontwerp van een federale Constitutie voor Europa ook het meerderheidsprincipe hanteren. Strikt genomen slaat ons federale denken alleen op de zeventien landen van de Eurozone. De andere tien EU-landen, niet in het bezit van de euro, laten we voorlopig buiten beschouwing. Als we een meerderheid van de zeventien landen van de Eurozone in een federale organisatie willen brengen, is ook hier het getal negen van toepassing. Een minimale meerderheid van negen Staten tegen acht. Als de burgers van negen Eurozonelanden het ontwerp van een federale Europese Constitutie aanvaarden, zou die wat mij betreft in werking mogen treden.

Als men kritiek zou hebben op de formule van negen Staten en op mijn argumentatie, dan wijs ik voor verdere legitimatie van dit standpunt naar het Verdrag van Lissabon. Jij en ik hebben niet veel op met dat Verdrag. Maar laten we niet vergeten – ik wees daar in Paper Nr. 7 al op – dat artikel 20 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (een van de twee verdragen van het Verdrag van Lissabon) en de artikelen 326 tot 334 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (het tweede Verdrag van het Verdrag van Lissabon) een perfecte grondslag bieden voor een federaliseringstap van negen Staten, want die kan hoegenaamd niet in strijd komen met de doelstellingen van de Europese Unie, wel integendeel. Artikel 20, lid 2 zegt dat het aan een minimum van negen lidstaten is toegestaan die nauwere, of zogenaamd versterkte, samenwerking te starten met het gebruik van de instellingen van de Europese Unie.

Welnu, zie hier de juridisch gelegitimeerde mogelijkheid om die versterkte samenwerking te gieten in een federale vorm. Met negen landen tegelijk een federatie aangaan maakt voorts het optreden van alle betrokken Staten in twee organisaties minder complex. Ook biedt een Federatie van negen Staten meer rechtszekerheid, zowel voor de burgers binnen de federatie als voor hen die voorlopig buiten de Federatie blijven. Bovendien geven deze artikelen van het Verdrag van Lissabon nog een andere legitimatie tot federalisering: stel dat de Eurozone wordt uitgebreid, dan heb je met negen toegetreden Staten geen meerderheidsbesluit meer. Maar gelet op die artikelen zou dan zelfs een minderheidsbesluit de ratificatie van een Federale Constitutie wettigen.

Dus als je er geen bezwaar tegen hebt, gaan wij samen in de nu volgende Papers werken aan een ontwerp van een federale Europese Constitutie, gebaseerd op de Amerikaanse Grondwet, inclusief een meerderheidsbesluit voor haar inwerkingtreding, met gebruikmaking van de zojuist genoemde artikelen van het Verdrag van Lissabon. Met één oog gevestigd op een Zwitserse grondwet.

 

Katern: tekst van artikel 35 van de Belgische Grondwet

 

De federale overheid is slechts bevoegd voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen.

De gemeenschappen of de gewesten zijn, ieder wat hem betreft, bevoegd voor de overige aangelegenheden onder de voorwaarden en op de wijze bepaald door de wet. Deze wet moet worden aangenomen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid.

Overgangsbepaling

De wet bedoeld in het tweede lid bepaalt de dag waarop dit artikel in werking treedt. Deze dag kan niet voorafgaan aan de dag waarop het nieuw in titel III van de Grondwet in te voegen artikel in werking treedt dat de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid bepaalt.

 

L’autorité fédérale n’a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même.

Les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les autres matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l’article 4, dernier alinéa.

 

Disposition transitoire

La loi visée à l’alinéa 2 détermine la date à laquelle le présent article entre en vigueur. Cette date ne peut pas être antérieure à la date d’entrée en vigueur du nouvel article à insérer au titre III de la Constitution, déterminant les compétences exclusives de l’autorité fédérale.

 

Die Föderalbehörde ist für nichts anderes zuständig als für die Angelegenheiten, die die Verfassung und die aufgrund der Verfassung selbst ergangenen Gesetze ihr ausdrücklich zuweisen.
Die Gemeinschaften oder die Regionen,
jede für ihren Bereich, sind gemass den durch Gesetz festgelegten Bedingungen und Modalitäten für die anderen Angelegenheiten zuständig. Dieses Gesetz muss mit der in Artikel 4 letzter Absatz bestimmten Mehrheit angenommen werden.

Ubergangsbestimmung

Das in Absatz 2 erwahnte Gesetz legt das Datum fest, an dem dieser Artikel in Kraft tritt. Dieses Datum darf nicht vor dem Datum des Inkrafttretens des in Titel III der Verfassung einzufügenden neuen Artikels liegen, der die ausschliesslichen Zuständigkeiten der Föderalbehörde festlegt.