Nr. 20 – Tombeur, januari 2013

In Nr. 20 volgt de analyse van het federale systeem van Zwitserland. Begonnen als een los verband van zelfstandige besturen evolueerde de staatsvorming van Zwitserland eerst naar een op een Verdrag steunende Confederatie, om vervolgens vanaf 1848 een Federatie te vormen op basis van een Grondwet. Kenmerkend voor dit federale stelsel is dat de deelstaten, de kantons, een belangrijke rol spelen in de federale besluitvorming en in de uitvoering daarvan. Daarnaast bepalen de kantons en de bevolking in haar geheel, het federale beleid via het uitoefenen van de 'directe democratie': via referenda en volksinitiatieven beïnvloeden zij de besluitvorming van de federale machten, tot en met een wijziging van de federale Grondwet. Telkens beslist de meerderheid. Tombeur presenteert nauwgezet welke aspecten van deze federatie bruikbaar zijn binnen het constitutionele en institutionele gebouw dat Klinkers en Tombeur in de daarna volgende Papers oprichten voor een Europese Federatie.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Voordat ik, zoals eerder beloofd, uitweid over de Zwitserse Federatie moet mij nog van het hart dat ik niet kan berusten in de verkozen oligarchie of ‘electieve aristocratie’, zoals jij in Paper nr. 17 de parlementaire stelsels door Frank Ankersmit laat noemen – stelsels die inderdaad enkel nog bij naam democratieën zijn. Het komt mij voor dat Ankersmit het politieke bestel in het Westen nog te rooskleurig voorstelt. Want in een groot aantal Europese landen heeft die oligarchie een moeilijk toegankelijke groep machthebbers gevormd, met andere woorden, de oligarchie werd een gesloten elite. Te veel beslissingsmacht in te weinig handen, bijgestaan door een leger ambtenaren dat de samenleving steeds meer beheerst met technocratische bureaucratie. Dat is het wijd verspreide deficit aan democratie in het Westen Een gevaarlijke weg is ingeslagen.

Berusten in dit democratische deficit? Dat werkwoord staat niet in mijn woordenschat. Maar hoe kan die ‘electieve aristocratie’, of een ergere vorm van oligarchie, bestreden worden?

Door een tegenmacht te vormen, bijvoorbeeld door, naast de volksvertegenwoordiging, vormen van ‘directe democratie’ in te voeren. Want de samenleving geeft zichzelf vorm; als een macht van bovenaf de samenleving iets wil opleggen, zal zij dat evalueren en al dan niet aanvaarden. Als zij dat niet aanvaardt, dan zal zij zich op een of andere manier verzetten, bovengrond of ondergronds. En ze wint – uiteindelijk – altijd. Zo verzet zij zich bijvoorbeeld tegen de regeldrift van het elitaire Europa, dat haar machtsuitoefening maximaliseert met de integratie als arbitrair excuus. Met ‘directe democratie’ als een van de antwoorden bij het bestrijden van het democratische deficit komt het Zwitserse staatsbestel in beeld.

Zwitserland laat zien dat directe democratie – met volksraadplegingen (referenda) en volksinitiatieven, naast besluiten van het parlement – zeer wel mogelijk is. Ik citeer – in een vrije vertaling met onderstreping van mij – Jean-François Aubert uit het standaardwerk ‘Droit constitutionnel suisse’, uitgebracht naar aanleiding van de voorlopig laatste algemene herziening van de Zwitserse Grondwet (1999): “Alle grondwetten organiseren de Staat (met een parlement, een regering en rechtscolleges en hun respectieve bevoegdheden). Zelfs de democratie kan aan de staatsorganisatie toegevoegd worden: de politieke rechten van de burgers hebben een statuut dat vergelijkbaar is met de grondrechten, zoals deze moeten zij nageleefd en beschermd worden. Maar het kiezerskorps is ook een orgaan van de Staat, het hoogste van alle, en de regels van organisatie in grondwetten strekken zich bijgevolg uit tot de definitie van ‘burgers’ en tot de opsomming van hun bevoegdheden, verkiezingen, referenda en burgerinitiatieven.”

Zwitserland bewijst dat een mengvorm van representatieve en directe democratie goed werkt. Het is volgens mij het meest aangewezen staatstelsel, althans tot op een bepaalde schaal. Die medewerking aan politieke besluitvorming door het volk zelf kan uiteraard het makkelijkst toegepast worden op het lokale bestuursniveau, het niveau van steden en gemeenten. In dat opzicht beantwoordt het Zwitserse model volledig aan de grondgedachte van Althusius: staatsvorming  begint van onderop bij de individuele burger en groepen van burgers.

Deze formule komt het dichtst bij het begrip ‘self government’: burgers die zichzelf besturen, als voorwaarde voor ‘liberty’, dixit Clinton Rossiter in zijn voorwoord bij de Federalist Papers in de editie van 1961. Een uiterst dringende zaak, lijkt me, in de meeste landen van Europa. Ook een Europese Federatie alléén zal niets veranderen aan het al jaren woekerende wantrouwen van de burgers tegenover overheden, op alle niveaus, getuige de opeenvolgende Eurobarometers en andere opinietoetsen. Daarom deze doordachte formule van ‘self government’. ‘Zelfbestuur’ moet beginnen op het lokale niveau, want de burgers hebben daarmee de meeste affiniteit, sociaal en materieel.

Op hogere bestuursniveaus ligt dat gemengde systeem van besluitvorming moeilijker of wordt het onmogelijk wegens de stijgende omvang van het te raadplegen kiezerskorps. Maar om de oligarchie ook op die niveaus de pas af te snijden bestaan andere methodes: het verbieden van het cumuleren van politieke mandaten en het instellen van allerlei onverenigbaarheden, het absoluut beperken van elk mandaat in de tijd, het reserveren van de regelgevende macht voor het Parlement, zonder beslissingsmacht van de regering, en het verkiezen van rechters door andere instanties dan de uitvoerende macht.

Het Amerikaanse Congres is niet alleen de wetgevende macht bij naam, maar ook in de realiteit. Ik las graag in je uiteenzetting in Paper nr. 17, waarde Klinkers, over het presidentiële stelsel van de VS, dat de President geen initiatiefrecht heeft en evenmin het laatste woord heeft als het om regelgeving gaat: zijn veto tegen een wetsvoorstel van het Parlement kan overstemd worden door een ruimere meerderheid in het parlement. Het gaat in dat geval om wat men soms een tweede lezing van een wetsvoorstel noemt. De federale regering met haar adviseurs, onder leiding van de President, kan haar wil in dat verband dus nooit opleggen aan het Parlement – een droevige gang van zaken die in Europa wél wijd verspreid is, in republieken en koninkrijken: de wetgevende macht is er letterlijk een ‘onmacht’ geworden en ze zit daarom achter de regering aan, omdat ze zo wil meebesturen, bijvoorbeeld door massa’s vragen te stellen en met of zonder ministers oeverloos te discussiëren over het regeringsbeleid – meestal zonder tastbaar beleidsresultaat.

Ik herinner eraan dat Zwitserland sinds 1848, na de korte burgeroorlog (de ‘Sonderbundkrieg’), een federatie is. Toch blijft het zich ‘Confederatio Helvetica’ noemen om het debat over een naamsverandering, dat in sommige kantons gevoelig ligt, uit de weg te gaan. Artikel 1 van de Grondwet zegt immers: “Het Zwitserse volk en de kantons (waarvan de namen volgen) vormen de Zwitserse Confederatie.” Toch prefereer ik de term ‘Federatie’. Die combinatie – de Zwitserse burgers én de kantons, de (deel-)staten, samen – duidt op een federatie.

Nogmaals, in een federatie verdwijnen de Staten niet zoals zo vaak wordt beweerd. Integendeel, ze bestaat uit Staten, maar ook uit een bovenstatelijk bestuur dat opereert op basis van een limitatieve reeks van bevoegdheden. Naast het eerste artikel is ook artikel 53 van de Zwitserse grondwet van groot belang. Dit bepaalt wat ik in Paper nr. 5 over een klassieke vorm van federalisme stelde: 1° de waarborg van het voortbestaan, het statuut en het grondgebied van de deelstaten, de kantons, 2° het ter goedkeuring voorleggen van elke wijziging van het aantal kantons of hun statuut aan het kiezerskorps van alle kantons en aan het Zwitserse kiezerskorps en 3° het voorleggen van elke wijziging van een kantonnaal territorium eerst aan de betrokken kiezerskorpsen en de betrokken kantons, daarna aan de instemming van de federale Assemblee. Tevens waarborgt de federale Grondwet de kantonnale grondwetten op voorwaarde dat ze niet in strijd zijn met het federale recht en beschermt zij de grondwettelijke orde van de kantons (artikelen 51 en 52). Straks laat ik zien hoe sterk dat verbond is.

Laten we nu, na deze korte beschrijving van de federale organisatie van Zwitserland, beginnen met de horizontale verdeling van bevoegdheden tussen de drie Zwitserse staatsmachten, de trias politica.

De wetgevende macht ligt bij de federale Assemblée (‘Bundesversammlung’, ‘l’Assemblée fédérale’). Zij bestaat uit twee Kamers: de Volkskamer (‘Nationalrat’, ‘Conseil national’) en de Statenkamer (‘Ständerat’, ‘Conseil des Etats’). De uitvoerende macht berust bij een federale Raad (‘Bundesrat’, ‘le Conseil fédéral’). Dit stelsel is merkwaardig en misschien uniek. Het bevat namelijk zowel parlementaire, als presidentiële kenmerken. In deze zin dat, enerzijds, beide machten, het parlement en de regering, onafhankelijk van elkaar bestaan en, anderzijds, dat er een scheiding is tussen wetten maken en besturen, inclusief het uitvoeren en handhaven ervan, maar tevens een samenwerking en een interferentie tussen beide machten.

De Regering, de federale Raad, is een college van zeven personen met elk één stem, dat geografisch en taalkundig representatief moet zijn. Hij wordt voor vier jaar verkozen door het Parlement, de federale Assemblee. Het Parlement kan de Regering niet ontslaan (artikelen 174-177, Grondwet). De Regering verdwijnt evenmin als het in verlegenheid wordt gebracht door het kiezerskorps bij een referendum. Als de Regering niet wordt gevolgd in haar beleid, dan blijft zij in functie en past zij haar beleid aan.

De beide Kamers van het federale Parlement worden voor vier jaar verkozen in kantonnale kieskringen (artikel 148-155, Grondwet) – het Zwitserse kiessysteem lijkt op dat in België, met als gevolg dat er in beide landen geen of nauwelijks nationale organisaties van politieke partijen zijn. Het federale Parlement kan niet ontbonden worden door de Regering. De leden van het Parlement en de Regering, alsook van het federale Rechtscollege, zijn wel persoonlijk onafhankelijk en hun mandaten zijn onverenigbaar met elkaar (artikel 144, Grondwet). Het Parlement oefent wel controle uit op de federale Regering en haar administratie (artikel 169).

Aan de andere kant, zijn beide staatsinstellingen in ruime mate functioneel afhankelijk van elkaar, met andere woorden hun zelfstandige werking is beperkt: hun bevoegdheden en taken, ook die van het federale gerecht, liggen verspreid over de instellingen. Beide hebben initiatiefrecht voor de regelgeving en werken mee om ze tot stand te brengen (artikelen 163-165 & 181-182, Grondwet). De verdeling ervan is zo complex dat één staatsinstelling zich dus nooit kan opsluiten in de uitoefening van zijn hoofdfunctie: elke federale instelling wordt dikwijls gedwongen om samen te werken met een andere instelling, zelfs met het nationale, federale, kiezerskorps en de kantons.

Bovendien wordt de politieke agenda niet alleen bepaald door het informeel raadplegen van kantons, partijen en beroepsverenigingen, maar ook door de formele volksinitiatieven, vanuit groepen in de openbare opinie, die op elk moment een voorstel tot gehele of gedeeltelijke wijziging van de Grondwet kunnen doen aan het nationale kiezerskorps en aan de federale Assemblee (artikelen 138-139b, Grondwet). Zelfs al wordt blijkbaar slechts één initiatief op de tien aanvaard, dan nog oefent zulk volksinitiatief invloed uit op het beleid van de overheden.

Typerend voor Zwitserland en van belang voor een federaal Europa, is dat de nationale of kantonnale kiezerskorpsen als hoogste staatsinstellingen soms moeten of kunnen tussenkomen. De referenda op nationaal niveau zijn dwingend voor elke wijziging van de Grondwet. Een vrije vertaling van artikel 140 van de Grondwet is op dat punt duidelijk: “Dwingend referendum – 1. Onderworpen aan de stemuitslag van het volk en van de kantons zijn: a. de herzieningen van de Grondwet; b. de toetreding tot organisaties voor collectieve veiligheid of tot supranationale gemeenschappen; c. de dringend verklaarde federale wetten die geen grondwettelijke basis hebben en die meer dan een jaar geldig zouden zijn; deze wetten moeten binnen het jaar ter stemming worden gelegd, te rekenen vanaf hun aanneming door de federale Assemblee. 2. Onderworpen aan de stemuitslag van het volk zijn: a. De volksinitiatieven die de ganse herziening van de Grondwet beogen; b. De volksinitiatieven die een gedeeltelijke herziening van de Grondwet beogen en die verworpen werden door de federale Assemblee; c. het principe van een ganse herziening van de Grondwet in geval van onenigheid tussen de twee Raden.”

Daarnaast zijn facultatieve referenda op nationaal niveau over federale wetten, verordeningen of internationale overeenkomsten mogelijk, op initiatief van een aantal kiezers of kantons (artikelen 141-142, Grondwet). Deze facultatieve referenda laat ik in deze context verder buiten beschouwing.

Samengevat, net als in de meeste andere Staten zijn de drie staatsfuncties, de wetgevende functie, de uitvoerende functie en de rechtsprekende, verdeeld over de drie klassieke staatsinstellingen: dus een horizontale verdeling van de macht. Maar kenmerkend voor de Zwitserse staatsmachten, is de grondwettelijke opdracht om samen te werken. Hun onderlinge samenwerking is een duidelijk doel van de Grondwet. Daarbij arbitreert de rechtsprekende macht soms. Zwitserland heeft het parlementaire stelsel en het presidentiële vermengd.

De Assemblee is niet enkel de eerste wetgever, maar ook bevoegd om de federale rechters te kiezen en om zich uit te spreken over bevoegdheidsconflicten tussen overheden, schendingen van kantonnale grondwetten, rechtswaarde van federale volksinitiatieven enz. (artikel 173, Grondwet). De Assemblee geniet op het federale bestuursniveau van de residuaire macht; ze oefent taken uit die niet wettelijk aan andere federale instellingen zijn toegewezen. De federale regering van haar kant heeft, naast regelgevende taken, als hoofdopdracht het federale beleid te voeren en de relaties tussen de Federatie en de kantons te verzorgen (artikelen 180-187, Grondwet).

De rechters in de federale Rechtbank worden verkozen door de federale Assemblee (artikel 168, Grondwet). De Rechtbank verzekert ultiem, na tussenkomst van de kantonnale rechtbanken, de eenvormige toepassing van het recht dat het kantonnale overstijgt, beslecht geschillen tussen de Federatie en de kantons en tussen de kantons onderling. Ze heeft andere bevoegdheden als de federale wet haar die toekent (artikel 188-189, 1.-3.). Daarbij kan de Rechtbank juridisch creatief optreden. Men kan echter de besluiten van het federale parlement en van de regering vóór de Rechtbank niet betwisten, tenzij bepaald bij de wet (artikel 189, 4.). De Grondwet bepaalt niet dat de Rechtbank controle kan uitoefenen op de naleving van de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling door de federale overheid. De Rechtbank is in die zin geen grondwettelijk Hof.

Hoe zouden we voor Europa tegenover zulk systeem van horizontale machtsverdeling moeten staan?

Er valt wat te zeggen pro een Europese Regering die collectief wordt gekozen door de twee Kamers van het Europees Parlement, waarvan één Kamer in één Europese kieskring zou verkozen worden. Maar de ingewikkelde bevoegdheidsverdeling tussen de drie Zwitserse staatsmachten, nog complexer gemaakt door de eventuele tussenkomsten van het kiezerskorps en de deelstaten, lijkt me niet geschikt voor de Federatie Europa. Want ik vrees dat een voortdurende samenwerking tussen de federale instellingen, verzwaard door de tussenkomst van de Staten en de kiezers, tot inertie en impasses gaat leiden. Zulk systeem zou het labyrint bestendigen dat de Europese Unie nu is, met het democratische deficit tot gevolg. En dat EU-systeem wil iedereen weg, althans een toenemend aantal burgers in een toenemend aantal EU-staten.

Ik verkies dus een presidentieel stelsel in deze zin dat President, c.q. Regering, en Parlement duidelijk onderscheiden bevoegdheden hebben, vergelijkbaar met het stelsel in de VS. Die horizontale bevoegdheidsverdeling tussen de Europese trias politica moet om die redenen volledig uitgeschreven worden in een Constitutie, naar het voorbeeld van de Amerikaanse. Of de President met of zonder (een deel van) de federale Regering nu rechtstreeks door de Europese burgers verkozen moeten zijn of door het Europees Parlement, wil ik, met u, waarde Klinkers, later uitmaken.

Het oprichten van een federaal Gerechtshof dat de eenvormige naleving van de federale regelgeving bewaakt, ligt voor de hand. Dit Hof zou ook bevoegd zijn om controle uit te oefenen op de naleving van de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling, zoals in andere federaties – in tegenstelling tot de federale Rechtbank in Zwitserland. In een Federatie Europa pleit ik ook voor het oprichten van federale rechtbanken van eerste aanleg met een soortgelijke bevoegdheid als het Hof. Elke federale rechtbank zou één Staat of een groep van Staten als rechtsgebied hebben, bijvoorbeeld één rechtbank in de drie lidstaten van de Benelux. Omwille van dezelfde zorg voor de rechtspraktijk, de rechtszekerheid en de gelijke rechtsbehandeling van de burgers, zouden de nationale rechtbanken zich niet mogen uitspreken over federaal recht dan na een prejudiciële vraag gesteld te hebben aan de federale rechtbank of het Hof, waarvan het antwoord voor de nationale rechtbanken bindend is. En, als je het mij vraagt, zou ik de federale rechters in het Hof en de federale rechtbanken laten verkiezen door het Europees Parlement, door niemand anders, naar het voorbeeld van Zwitserland. Waarom? Om hun onafhankelijkheid tegenover de uitvoerende macht te garanderen en meteen ook het vertrouwen te krijgen van de instelling die de regelgeving die zij moeten toepassen, heeft gemaakt.

Nu volgt mijn voorstelling van de verticale machtsverdeling in Zwitserland. De verdeling van de bevoegdheden tussen de zesentwintig kantons, waarvan zes halve kantons, én de federale overheid.

Als inleiding op die verticale bevoegdheidsverdeling, die zo typisch is voor federaties, breng ik eerst onder de aandacht dat de goedkeuring van de eerste federale Grondwet in 1848 (maar ook van de latere) gelijk is aan de procedure die men volgde bij het ontstaan van de Amerikaanse Grondwet. De grondwetteksten worden niet bij unanimiteit, maar bij meerderheid aanvaard, zowel nationaal als kantonnaal.

Graag citeer ik daarom, weer vrij vertaald, Augustin Macheret die in ‘Droit constitutionnel suisse’ (2001) over het aanvaarden van de Zwitserse grondwetten schrijft: “Steeds op zoek naar consensus, laat dit pragmatisme toe in de lage deelneming aan de stemming (slechts 36%) en in het verwerpen door verscheidene kantons geen aanslag te zien op de legitimiteit van de Grondwet. Over de drie grondwetten waaronder de Zwitsers sinds 1848 geleefd hebben, stelt men vast dat het aantal kantons en halve kantons die ze verwierpen, blijft stijgen, in die mate dat er nu zes kantons en halve kantons zijn (…) die geen enkele grondwet van Zwitserland hebben aanvaard. In 1848 waren ze met acht om het ontwerp van Grondwet te verwerpen, in 1874 waren ze met tien en in 1999 waren ze met twaalf.”

Toch blijven alle kantons binnen de federatie, ook die welke een aantal Grondwetswijzigingen hebben verworpen. Hier blijkt de kracht van deze Federatie. Ze steunt niet op een Verdrag dat slechts bij unanimiteit kan gewijzigd worden, maar op een Grondwet van de deelstaten én van de burgers. Een Grondwet die niet bij unanimiteit – die de dictatuur van het vetorecht inhoudt – maar bij meerderheid gewijzigd wordt. Waarbij de minderheid zich zonder meer neerlegt bij het standpunt van de meerderheid. Macheret besluit met een indrukwekkend citaat uit ‘La Suisse et l’Europe’ van Jacques Freymond: “Inderdaad, de Zwitsers hebben de absolute plicht om hun wil tot samenleven te uiten, die het aanvaarden van de diversiteit verheft tot de voorwaarde voor eenheid.” .

Diversiteit als voorwaarde van Zwitserse eenheid! Dit is een totaal ander geluid dan het versleten verhaal elders in Europa over de diversiteit als obstakel voor een Europese federatie.

Een zaak om als Europese federalist even bij stil te staan, want dit bewijst wat ik in Paper nr. 9, in gezelschap van André Glucksmann, stelde: verschillen hoeven een federale eenheid niet te beletten, integendeel, ze kunnen die eenheid juist bevorderen. Hoe? Door extern aangedreven redenen.

In Alpijns Centraal-Europa was dit het geval met eerst drie, in 1291, en nu een twintigtal vrij kleine leefgemeenschappen die hun democratische zelfstandigheid wilden handhaven en zich samen wilden beschermen tegen hun grote buurlanden. Met de geografie als bondgenoot zijn ze daarin geslaagd. Thomas Fleiner en Alexander Misic stellen het zo in ‘Verfassungsrecht der Schweiz’ (2001), vrij vertaald: “Deze kleine genootschappen hebben zich eeuwenlang afgewend van de staatkundige ontwikkeling van hun buren, om hun democratische zelfstandigheid te bewaren. Zo hebben 26 kleine gemeenschappen zich aaneengesloten, aan de rand van drie grote taalgebieden in West-Europa, om hun politieke en culturele zelfstandigheid en onafhankelijkheid ten opzichte van hun machtige buren te bewaren. Elk van deze volksgemeenschappen kon zijn rechtsaard, politieke en religieuze cultuur en historisch zelfstandige natuur ontwikkelen en gelijktijdig met de taalcultuur van zijn buurstaten verbonden blijven. (…) Die paradoxale formule van eenheid in verscheidenheid vat het federale principe samen en vormt het uitgangspunt van verscheidene federatietheorieën.”.

Wat gold voor Zwitserland, geldt nu voor Europa in deze multipolaire wereld van de 21ste eeuw, die meer en meer beheerst wordt door (sub-)continentale machten. Gaat Europa die uitdaging aan of blijft het ronddwalen in zijn staats- en volksnationalistische arena? Met enkel te leven in verleden en heden zal het geen eigen plaats verwerven in de rijzende multipolaire wereld, die steeds meer beheerst wordt door grote, multiculturele, federaties.

Nu de verticale bevoegdheidsverdeling zelf.

Principieel geldt daarbij dat de Federatie slechts soevereine rechten heeft (artikel 3) en bevoegd is voor die taken, bepaald in de Grondwet (artikelen 42 en 47). Dit is de klassieke werkwijze in een federatie die ‘bottom up’ ontstaat.

De machtstoewijzing aan de Zwitserse Federatie wordt op twee manieren getemperd. Ten eerste worden haar bevoegdheden beperkt door de federale verplichting tot het meewerken van de kantons aan de federale wetgeving (artikel 45, 1) en tot het raadplegen van de kantons, wanneer aan hun belangen wordt geraakt (artikel 45, 2). Ten tweede wordt ze getemperd door het principe van subsidiariteit bij het verdelen van de openbare taken. Artikel 5a, Grondwet luidt: “Subsidiarité – L’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité.” Dit principe wordt verder uitgewerkt: de federale overheid oefent die taken uit die ofwel de kantonnale middelen overstijgen, ofwel een eenvormige regelgeving in de Federatie vereisen (artikel 43a, 1). Aan de andere kant is het zo dat de Federatie overeenkomsten tussen kantons (‘conventions’) kan veralgemenen of sommige kantons kan verplichten toe te treden tot zulke ‘conventions’ (artikel 48a).

De Grondwet legt tot slot een verticale samenwerking en bijstand op. De Federatie en de kantons helpen elkaar bij het vervullen van hun taken en werken samen; ze moeten meer bepaald elkaar administratieve en gerechtelijke bijstand verlenen (artikel 44, 1 en 2).  

Om dit complexe systeem toch werkbaar te houden, geldt ook in Zwitserland de voorrang van het federale recht op het kantonnale recht, wanneer dit laatste in strijd is met het eerste (artikel 49). Die voorrang is niet enkel nodig voor de eenheid van de federatie, maar ook voor de rechtszekerheid. Zwitserland heeft zich ook hiervoor door de Amerikaanse Grondwet laten inspireren.

Om een gedetailleerde beschrijving van dit complexe stelsel te vermijden, beperk ik me tot een puntsgewijze opsomming van de soevereine bevoegdheden van de Zwitserse Federatie:

  • openbare veiligheid, defensie en burgerbescherming (artikelen 57-61),
  • beroepsopleiding, permanente vorming, wetenschappelijk onderzoek, innovatie, sport en film (artikelen 61a-72),
  • milieubehoud en -bescherming, maten, waterbeleid, bosbeheer, erfgoed, jacht, visvangst en dierenbescherming (artikelen 73-80),
  • infrastructuurwerken, wegverkeer, doorvoer, verkeersbelastingen, spoorwegen, scheep-, lucht- en ruimtevaart en paden (artikelen 81-88),
  • gebruik en verbruik van binnenlandse en vernieuwbare energie, kernenergie, vervoer en levering van energie, post, telecommunicatie en media (artikelen 89-93),
  • uitoefenen van economisch privé initiatief, concurrentiebeleid, consumentenbescherming, banken, verzekeraars, muntbeleid, conjunctuurbeleid, buitenlands economisch beleid, bevoorrading, economisch structuurbeleid, landbouw, productie en handel in alcohol, gokken, munitie- en wapenhandel (artikelen 94-107),
  • huisvesting, arbeid, sociale zekerheid, volksgezondheid en genetica (artikelen 108-120),
  • migratie- en vestigingsbeleid (artikel 121),
  • recht en procesrecht in burgerlijke en penale zaken en metrologie (artikelen 122-125).

 

Daarnaast heeft het federale gezag fiscale bevoegdheden. Kortheidshalve ga ik in dit Paper daaraan voorbij.

Ter afsluiting van de beschrijving van de federale machtsuitoefening wil ik twee, in mijn ogen belangrijke, randvoorwaarden vermelden.

Ten eerste vind ik artikel 161 opmerkelijk. Het luidt als volgt: “Interdiction des mandats impératifs – 1. Les membres de l’Assemblée fédérale votent sans instructions. - 2. Ils rendent publics les liens qu’ils ont avec des groupes d’intérêts.” Dit betekent dat elk lid van elke Kamer van het federale Parlement, zowel de Statenkamer als de Volkskamer, een individueel mandaat heeft, met het oog op het behartigen van het algemeen belang van de gehele Federatie. Waarde Klinkers, we moeten ons dit herinneren tijdens ons werk aan de ontwerptekst van de Europese Grondwet.

Ten tweede, merk ik op dat de Zwitserse Federatie ‘functioneel’ georganiseerd is, vergelijkbaar met de Duitse en de Oostenrijkse Federaties (zie Paper nr. 5): conform de Grondwet voeren de kantons het federale recht uit (artikel 46). Nogmaals, in Zwitserland zijn de federale en gefedereerde overheden erg complementair ingesteld en erg afhankelijk van elkaar. Zoals ik al stelde in Paper nr. 15 lijkt mij dit functionele type federatie voor Europa niet geschikt. Beter is het institutionele type dat toelaat dat beide bestuurslagen, het federale niveau en dat van de Staten zo zelfstandig mogelijk, politiek los van elkaar, kunnen functioneren. Wat niet zou beletten dat ze vrijwillig samenwerken als dat nodig blijkt te zijn.

Als slot van mijn presentatie over het Zwitserse staatsbestel, stip ik kort de officiële meertaligheid aan, waarbij ik mij in de context van deze Papers beperk tot de grondwettelijke regels. De Zwitserse Grondwet garandeert de taalvrijheid voor de burgers onderling (artikel 18), maar bepaalt evenzeer dat de officiële talen van de Federatie het Duits, het Frans en het Italiaans zijn; de relaties tussen haar en de burgers of kantons verlopen in die drie talen en in het Raeto-Romaans (een vierde grondwettelijk erkende taal) tussen de Federatie en de personen met die moedertaal (artikel 70, 1). Het Raeto-Romaans wordt niet gebruikt in de federale overheidsdiensten of op een andere wijze, bijvoorbeeld voor het uitvaardigen van federale regelgeving – daarvoor worden de andere drie talen op voet van gelijkheid en met dezelfde rechtswaarde gebruikt, het Raeto-Romaanse kanton Graubunden uitgezonderd. De Federatie regelt het gebruik van haar drie officiële talen in en met haar diensten, maar als die gedecentraliseerd zijn, dan is zij gebonden aan de officiële taal van het gebied waarin die werken.

Wie durft nog te beweren dat je voor een krachtige Federatie één homogeen volk met één taal moet hebben?

De kantons bepalen hun eigen officiële talen, waarbij ze rekening houden met de gevestigde taalgebieden en met de autochtone taalminderheden (artikel 70, 2). Ze houden zich aan hun taalstatuut, ook wanneer zij optreden als uitvoerende instantie van de federale overheid; de Federatie en de kantons ondersteunen de meertaligheid (art. 70, 3 tot 5).

In gerechtszaken wordt de officiële taal gebruikt die de partijen hebben gekozen of zouden kiezen om hun conclusies te formuleren; de federale Rechtbank maakt in principe haar beslissingen op in de taal van de aangevallen beslissing. Bij een kantonnale procedure zijn de bestuurden verplicht de officiële taal te gebruiken van de administratie die zij aanspreken.

Samengevat, de gelijke behandeling van de vier nationale talen wordt gewaarborgd en is effectief in de relaties tussen de federale overheid en de inwoners. Daarnaast is de stabiliteit van de historisch gegroeide taalgebieden een doelstelling. Onderzoek leert dat de kennis van andere nationale talen dan de eigen taal, te wensen overlaat. De grondwettelijke doelstelling van de federale overheid en de kantons om meertaligheid te bevorderen is dus niet overbodig.

Nu zijn we toe aan het laatste deel van dit Paper, het beantwoorden van de vragen: wat leren we nu voor Europa uit dit Zwitserse staatsbestel? Welke grondwettelijke bepalingen zou een Federatie Europa daaruit best overnemen en welke niet?

Over de horizontale bevoegdheidsverdeling kan ik kort zijn. Het Zwitserse systeem voor Parlement en Regering lijkt me te complex om in een Europese Federatie, van negen of meer Staten, straks meer dan dertig, effectief te zijn. Het parlementaire tweekamerstelsel, met een Kamer van de deelstaten en een van het hele bevolking, ligt voor een Europese Federatie meer voor de hand. Ook ik verkies een zuiver presidentieel regime voor die Federatie, geen parlementair. Die scheiding tussen wetten maken en ze uitvoeren plus besturen zou duidelijk in de Europese Grondwet moeten beschreven worden.

Wat ik op Europees niveau zou behouden is het Hof van Justitie van de EU, maar dan in de vorm van een Grondwettelijk Hof. Dat federale Hof zou een juridische controle moeten uitoefenen op de naleving van de grondwettelijke bevoegdheidstoewijzing door de federale overheid, dit in tegenstelling tot de federale Rechtsbank in Zwitserland. De leden van het Europese Hof zouden, lijkt me, best verkozen worden door het federale Parlement. Eén Kamer ervan moet zelf verkozen worden in één Europese kieskring. Om eindelijk een Europese ‘politeia’ gestalte te geven, die zal leiden tot Europees georganiseerde politieke partijen, en om zo Europees legitiem te worden.

De mandaten in de drie Europese machten moeten onverenigbaar met elkaar zijn. Men kan dus slechts lid zijn van één van de drie. De mandaten worden onafhankelijk uitgeoefend, dus zonder inmenging van de Staten of andere instellingen. Deze twee principes die bijdragen tot functionele zelfstandigheid en dus tot aansprakelijkheid, zouden volgens mij in de Europese Grondwet uitgeschreven moeten worden.

De meertaligheid hanteren is ook evident in en met de Europese overheid: meer dan vier talen kunnen er interne werktalen zijn. De relaties tussen de federale overheid en de burgers of de Staten kunnen in dezelfde en andere talen verlopen, volgens de Grondwet en federale wetten, vergelijkbaar met de behandeling van het Raeto-Romaans in Zwitserland.

Mijn voorstel voor een Europese Federatie over wat typisch federaal is, is het volgende:

  • het waarborgen van het bestaan en de diversiteit van de Staten en de samenstelling van de Federatie;
  • de klassieke manier om de bevoegdheden verticaal te verdelen en dus aan de Europese, federale overheid limitatief opgesomde bevoegdheden toewijzen, wat de Duitsers een federale ‘Kompetenz Katalog’ noemen;
  • het verzekeren van de persoonlijke onafhankelijkheid van de federale parlementsleden,  regeringsleden en magistraten in het uitoefenen van hun functie;
  • interbestuurlijk samenwerken tussen de federale Europese overheid en de Staten;
  • de autarkie van het federale bestuur en van de Staten garanderen, bijvoorbeeld door een Europese belasting in te voeren, die eventueel een belasting in de Staten vervangt;
  • beslissen bij meerderheid, nooit bij unanimiteit, op niveau van de Federatie en dat van de Staten als het om een wijziging van de Europese Grondwet gaat, naar het voorbeeld van artikel 140 van de Zwitserse;
  • in geval van conflict, voorrang gevend aan de federale regelgeving boven die van de Staten.

 

Laten we, waarde Klinkers, de voor Europa nuttige delen van de Amerikaanse en de Zwitserse Grondwetten verwerken in een ontwerp van Europese Constitutie, aangevuld met typisch Europese ingrediënten.

Katern

Men kan de Zwitserse Federatie typeren als volgt:

  • klassiek, wat te verwachten is van een federatie die ‘bottom up’ ontstaan is uit zelfstandige besturen en daarna uit een confederatie, in deze zin dat de federale bevoegdheden qua regelgeving limitatief opgesomd of toegewezen zijn en bijgevolg de deelstaten of kantons de resterende of zogenaamde residuaire bevoegdheden voor regelgeving bezitten;
  • concurrerend en teleologisch of doelgericht, in deze zin dat de bevoegdheidsverdeling ondergeschikt is aan de maatschappelijke behoeften en aan de beleidsmatige doelstellingen daarvoor, wat meebrengt dat in deze Federatie het principe van de subsidiariteit geldt, namelijk het meest geschikte bestuursniveau moet optreden – wat nu eens het kantonnale of nog lagere bestuur kan zijn, dan weer het federale bestuur;
  • functioneel, omdat de kantons een belangrijk deel van de federale regelgeving uitvoeren en ze soms mee moeten goedkeuren of minstens geraadpleegd worden;
  • interbestuurlijk, omdat het federale bestuursniveau en het gefedereerde in hoge mate afhankelijk zijn van elkaar en zo gedwongen zijn samen te werken, wat ze doen via gemengde overlegfora en overeenkomsten en dus niet intrabestuurlijk, met andere woorden op een of andere manier in de federale instellingen;
  • autarkisch, want beide bestuursniveaus beschikken over eigen inkomsten, ook fiscale;
  • beslissend bij meerderheid, soms op verscheidene bestuursniveaus tegelijk, nooit bij unanimiteit, hoewel strevend naar een ruime meerderheid of naar een consensus.