Nr. 21 – Klinkers & Tombeur, februari 2013

In de Papers 1-20 is uitgelegd a) waarom het intergouvernementele EU-systeem het doel van samenwerking voor het Europese belang vernietigt, b) waarom een federaal systeem voor Europa de voorkeur heeft, c) dat Europa om die reden moet gaan federaliseren, d) dat federalisering door aanpassing van de bestaande EU-verdragen tot nu toe nooit is gelukt en waarom dat ook nooit zal lukken, e) dat Europese federalisten daarom zelf een eigen federale Constitutie moeten ontwerpen zoals dat aan het einde van de 18e eeuw ook in Amerika is gedaan, en f) aan welke constitutionele en institutionele voorwaarden zo’n Constitutie moet voldoen om te voorkomen dat de beoogde federalisering door grondwettelijke constructiefouten faalt. Nu volgt in de Papers 21-24 een ontwerp van zo’n federale Constitutie voor Europa. Dit ontwerp is gebaseerd op de Amerikaanse Constitutie van 1789, versterkt met elementen uit de Zwitserse Grondwet, en aangepast aan inzichten van het huidige Europa. Paper 21 is gewijd aan de Preambule en aan Artikel 1 van het ontwerp van de Constitutie.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Ons ontwerp van een Constitutie voor de Federatie Europa is dus bedoeld om in elk geval de drie landen van de Benelux en zes andere landen van de Eurozone binnen die Federatie te brengen. Voor de goede orde, de zeventien landen van de Eurozone zijn: België, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije en Spanje.

Het laatste artikel van ons ontwerp van een federale Grondwet voor Europa zal bepalen dat de Federatie een feit is als de Burgers van de drie Benelux-landen en zes andere landen deze Constitutie aanvaarden. De Burgers van deze negen landen laten de Constitutie in werking treden. We volgen daarmee dezelfde werkwijze die in 1787-1789 werd gehanteerd bij het aanbieden van het ontwerp van de Constitutie aan de Burgers van de dertien Confederale Staten van Amerika: als negen van de dertien het ontwerp aanvaardden zou de federale Grondwet in werking treden. Dus toen negeerde men uitdrukkelijk het – door de ‘Articles of Confederation’ – vereiste van unanimiteit van de dertien betrokken Staten. De Conventie ‘stapte uit de box’ van de confederale wetgeving en creëerde daarmee de mogelijkheid tot radicaal nieuwe wetgeving: een federale Grondwet in plaats van een aangepast confederaal Verdrag.

Waarom we kiezen voor het getal negen als minimum aantal ratificerende landen, hebben wij in Paper Nr. 19 duidelijk gemaakt: het Verdrag van Lissabon geeft zelf aan dat een minimum van negen lidstaten het recht heeft een versterkte vorm van samenwerking te organiseren.

Zou het moeilijk zijn om negen landen te verenigen in een Federatie Europa? Wij kunnen dat niet inschatten. Veranderen begint bij jezelf. De landen van de Benelux hebben de voorbije honderd jaar bewezen dat ze dat kunnen. Zij begonnen vanaf 1920 samen te werken met buurlanden, waarna die samenwerking tot de Oslogroep leidde, om in 1944 een structureel pad van Europese samenwerking uit te tekenen, een pad dat allengs door vele andere landen is verbreed. De pre-federale Europese Gemeenschap, opgevolgd door de Unie, is begonnen met slechts zes lidstaten.

Als die andere landen van de Eurozone nu blijven hangen in ruzie maken binnen hun nationaal gedreven besluitvorming, moeten ze dat zelf weten. De landen van de Benelux moeten daar geen tijd meer voor inruimen. Noch Frankrijk, Duitsland en Italië die in 1950-51 samen met de Benelux-landen de EGKS oprichtten. Of andere Staten van de Eurozone. In de woorden van de eerder aangehaalde André Glucksmann, in antwoord op de vraag of Europa op zoek moet naar een nieuwe uitdaging: “Die zou zelfs niet zo moeilijk te vinden zijn, als de Unie niet de hele tijd rondtolde als een kip zonder kop. Het begon begin jaren vijftig allemaal met de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) die de zware industrie van Lotharingen en het Ruhrgebied met elkaar verbond.”. Hij verwijst duidelijk naar de noodzaak van een reprise door dezelfde landen die toen het Europese gemeenschapsvuur hebben ontstoken.

Glucksmann maakt voorts duidelijk dat het al of niet aangaan van een nieuwe uitdaging geen vrije keus is. Lees de volgende twee citaten in elkaars verband:

“Merkel en Hollande denken en handelen vandaag op het ritme van verkiezingen en opiniepeilingen.” Dit is een variant op de opmerking van Jean-Claude Juncker, aangehaald in het Voorwoord, dat Europese politici best wel weten wat ze zouden moeten doen, maar als ze dat zouden doen, de eerstvolgende verkiezingen zouden verliezen. En dus passief blijven, althans onvoldoende actief.

“De verschillende spelers op het terrein zijn dan misschien niet uit op oorlog, maar bijzonder welgezind zijn ze elkaar ook niet. Europa moet zich in dat anarchistisch kluwen bewust zijn van het gevaar. Het Rusland van Poetin vormt een bedreiging. De bureaucratische slavenstaat China vormt een bedreiging. Het militante islamisme vormt een bedreiging. Europa moet weer in termen van vriend en vijand leren denken.” Deze observatie correspondeert met de derde drijfveer voor een federaal Europa, zoals Tombeur dat in Paper Nr. 9 heeft toegelicht.

Glucksmann maakt met dit soort kanttekeningen duidelijk dat de redding voor een samenwerkend Europa ligt in actie, durf, passie, uit het dominerende denkkader stappen. Dat deed de Fransman Montesquieu in de eerste helft van de 18de eeuw. Dat deden de federalisten in Amerika kort nadien, in het volle besef dat denken vanuit de Burgers, in plaats vanuit de Staten, het kompas vormde voor het belopen van een succesvol pad. Als deze mensen die gedachtesprong toen konden maken, dan moeten wij dat vandaag zeker kunnen.

Niet alleen kunnen, maar moeten. Sinds WO II is herhaalde malen geprobeerd om Europese federalisering te realiseren door aanpassingen van bestaande verdragen. Dat is tot nu toe nooit gelukt. In Paper 11 is uitgelegd waarom niet, en waarom het ook nooit op die manier zal lukken: de intrinsieke systeemfouten van het intergouvernementele systeem worden doorgegeven in elke verandering van dat systeem en maken de systeemfouten alleen maar talrijker en groter: we hebben hier te maken met ‘genetisch overdraagbare defecten’ van het Europese besturingssysteem. 

Federalisering van Europa kan alleen door ‘uit de box’ van het Verdrag van Lissabon te stappen (net zoals de founding fathers dat deden met de ‘Articles of Confederation’) en iets volkomen nieuws te creeren. Het motto is: “Als je vandaag blijft doen wat je gisteren ook al deed, dan krijg je morgen dezelfde resultaten die je vandaag kreeg. Als je niet tevreden bent met de resultaten van vandaag, dan moet je vandaag veranderen. Alleen dan krijg je morgen andere resultaten.”

Daarom, net als het geval is bij de Amerikaanse en de Zwitserse Grondwet, begint ons ontwerp van een federale Europese Constitutie met een Preambule, rechtstreeks vanuit de Burgers geformuleerd, onder de titel ‘Constitutie van de Federatie Europa’. We verkiezen het woord ‘Constitutie’ boven ‘Grondwet’, om twee redenen: 1° het woord ‘Constitutie’ duidt op het oprichten, het instellen van iets, zoals Klinkers in Paper nr. 14 schreef, in dit geval het vormen van een Federatie, en 2° het woord ‘Grondwet’ past niet boven en in onze ontwerptekst, want die zal te veel verschillen van de grondwetten van de lidstaten.

Omdat de Preambule van ons ontwerp van Europese Constitutie mede is ontleend aan die van de Amerikaanse en Zwitserse Grondwetten citeren we beide teksten.

De Amerikaanse Preambule bestaat uit één zin:

“We the People of the United States, in Order to form a more perfect Union, establish Justice, insure domestic Tranquility, provide for the common defence, promote the general Welfare, and secure the Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America.”

“Wij, het volk van de Verenigde Staten, verordenen en vestigen deze Grondwet voor de Verenigde Staten van Amerika, met als doel een meer perfecte unie te vormen, gerechtigheid te vestigen, de binnenlandse rust te verzekeren, in de gemeenschappelijke verdediging te voorzien, het algemeen welzijn te bevorderen en de zegeningen van de vrijheid voor onszelf en ons nageslacht te beveiligen.”

De Zwitserse Grondwet begint ook met een korte Preambule. Die verklaart in naam van God waarom het volk en de kantons de Grondwet vastleggen. Vrij vertaald luidt de Zwitserse Preambule:

“… zich bewust van hun verantwoordelijkheid tegenover de Schepping, zijn ze vastbesloten hun verbond te vernieuwen om de vrijheid, democratie, onafhankelijkheid en vrede te versterken, in een geest van solidariteit en openheid voor de wereld, voorbestemd om samen hun diversiteit te beleven met respect voor de andere en in billijkheid, bewust van hun gezamenlijke realisaties en van hun plicht hun verantwoordelijkheid op te nemen tegenover de komende generaties, wetende dat enkel diegene vrij is die gebruik maakt van zijn vrijheid en dat de kracht van de samenleving zich meet aan het welzijn van de zwakste van haar leden, stellen de Grondwet vast: …”.

De Zwitserse Grondwet zelf gaat nog een stapje verder: in Artikel 2 omschrijft ze het doel van de Federatie, namelijk de vrijheid en de rechten van het volk te beschermen en de onafhankelijkheid en veiligheid van het land te verzekeren, alsook de welvaart van de gemeenschap, de duurzame ontwikkeling, de interne samenhang en de culturele diversiteit van het land te bevorderen.

Deze aloude principiële en gevestigde begrippen uit beide Grondwetten vinden we terug in het antwoord van de Duitse cineast Ulrich Seidl, auteur van de filmtrilogie ‘Paradies’, op een vraag over wat voor hem het paradijs betekent, in een interview dat hij onlangs aan de Belgische krant De Standaard weggaf: “Mijn idee van het paradijs is vaag. Maar er moet vrijheid en waardigheid zijn. Anders kun je zelfs niet beginnen te spreken over het paradijs.” Daarmee zijn we het eens: om een betere samenleving te bereiken zijn eerst vrijheid en veiligheid nodig.

Wij realiseren ons overigens het controversiële karakter van een Preambule. Niet elke Staat hanteert, voorafgaand aan de artikelen van zijn Grondwet, een Preambule. Vooral in Nederland speelt van oudsher een debat over de vraag of de Grondwet moet openen met een Preambule. Die discussie wordt steeds beheerst door opgewonden betogen tussen voor- en tegenstanders van een verwijzing naar een Opperwezen in zo’n Preambule. En tussen liefhebbers, c.q. afwijzers van een vermelding van het Koningshuis in die tekst.

Voor ons is die discussie vrij eenvoudig. De best practices van de geciteerde Preambules wijzen ons de weg. Ten eerste, dát er een Preambule moet zijn is een kwestie van wetgevingsleer. Aan een wet of een regeringsbesluit gaat minstens een Considerans vooraf, de overweging die aangeeft waarom de regelgever het nodig acht die rechtsregel uit te vaardigen. Voor een verdrag, grondwet of constitutie dient de Preambule als Considerans. Zonder zo’n beknopte, pakkende tekst weet je niet WIE het belangrijk vinden dat er een dergelijke Grondwet komt, maar ook niet WAAROM. Er moet een ‘statement’ zijn. De Preambule geeft daar antwoord op. Ten tweede vindt er net zoals in de Amerikaanse Grondwet geen verwijzing plaats naar een Opperwezen. Sinds de Verlichting kennen we een scheiding tussen Kerk en Staat. Het zou niet passen om uitgerekend in een Constitutie te refereren aan het bestaan van een God, van welke religie dan ook. Ten derde is een verwijzing naar een Koningshuis niet relevant voor de meeste landen van de Eurozone.

Voor de goede orde geven we nog aan dat wij de opzet van de Amerikaanse Grondwet zo letterlijk mogelijk volgen, dus zowel in structuur als in tekst, waar nodig of nuttig gewijzigd met de hulp van de Zwitserse Grondwet. Met dien verstande dat we die naar onze eigen inzichten aanpassen, waar wij dat nodig vinden voor de Federatie van Europa.

Onze ontwerp-preambule van de Europese Constitutie luidt daarom als volgt:

PREAMBULE
Wij, de Burgers van België, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije en Spanje stellen deze Constitutie vast voor alle landen in de Eurozone, en verder voor elk land dat tot de Eurozone toetreedt, met als doel een Federatie te vormen die een garantie is voor vrijheid, orde, veiligheid, geluk, gerechtigheid, verdediging tegen vijanden van de Federatie, milieubescherming, alsook voor acceptatie en tolerantie van de verscheidenheid van culturen, overtuigingen, levenswijzen en talen van allen die leven en zullen leven op het grondgebied dat onder de jurisdictie van de Federatie valt.

Het woord ‘geluk’ staat niet in de Preambule van de Amerikaanse Grondwet. Wij hebben het zelf in onze Europese Preambule opgenomen. Waarom? Omdat de algehele betekenis van de Amerikaanse Grondwet is gebaseerd op het recht van de burger om zijn geluk na te streven en de plicht van de overheid om hem daarbij te helpen. Dit basale kenmerk van die Grondwet komt voort uit de door Thomas Jefferson in 1776 opgeschreven Declaration of Independence, waarin onder meer staat: “We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain inalienable rights, that among these are Life, Liberty and the Pursuit of Happiness.”

Terzijde een opmerkelijk feit uit het eerder aangehaalde boek van Logevall ‘Embers of War: The Fall of an Empire and the Making of America’s Vietnam’. Logevall vertelt dat Ho Chi Min, na de nederlaag van Japan in 1945 bij zijn terugkeer in Hanoi de onafhankelijkheid van Vietnam uitriep met het uitspreken van de Amerikaanse Declaration of Independence. Hij was dol op Amerika en heeft tot aan het moment waarop Frankrijk zijn zeggenschap in Indochina overdroeg aan Amerika (na de val van Dien Bien Phu in 1954) geprobeerd Amerika aan zijn zijde te krijgen. Telkens vergeefs refererend aan Rooseveldt’s gedachtengang om de Europese landen na de wereldoorlog nimmer meer in het bezit van hun voormalige kolonieën te stellen.

Door dat woord ‘geluk’ uitdrukkelijk te noemen in de Europese Preambule willen wij duidelijk maken dat het recht van elke burger om zijn eigen geluk na te streven (pursuing happiness), en de opdracht aan de overheden om die burger daarbij te helpen, een essentieel aspect van onze federale Constitutie is. Met het vastleggen van ook dit onvervreemdbaar (inalienable) recht in de Preambule, moet het voor elke Regering binnen het federale Europese stelsel duidelijk zijn dat het realiseren daarvan niet mag afhangen van verkiezingen. Deze constructie geeft een extra legitimatie aan het maken van een Preambule: welk Parlement of Regering er ook komt, dit zijn de doelen waar elke publieke gezagsdrager zich naar heeft te richten.

Met het laatste zinsdeel van de Preambule (‘acceptatie en tolerantie van …’) willen wij onderstrepen dat een multicultureel debat in het streven naar een federaal Europa aan ons niet besteed is. Sinds de Batavieren, Galliërs, Goten, Hunnen, Saksen, Franken, Moren, Kelten, Romeinen, HabsBurgers en Vikingen in Europa hebben rondgelopen is dit werelddeel, en elke Staat daarin, multicultureel. En dat is goed. Het respect voor én de acceptatie van de verscheidenheid van talen hoeft overigens het gebruik van, én het streven naar, één gemeenschappelijke taal of een doelgerichte keus van talen in Federatieprocedures niet te beletten. Kijk maar naar het officieel viertalige Zwitserland dat geen taalkundige conflicten kent.

Een voorbeeld dat het zelfs in de Europese Unie mogelijk is voor enkele van de 23 officiële talen te kiezen, vormen de twee EU-verordeningen [ref. COM (2011) 215 en COM (2011) 216] over het aangaan van nauwere, bindende samenwerking op het gebied van de instelling van een eenheidsoctrooibescherming met bepaalde vertaalregelingen, inclusief de oprichting van een Octrooihof met zetels in Parijs, Londen en München. Deze verordeningen werden gesteund door 25 lidstaten en daarna aangenomen door het Europees Parlement. Alleen Spanje en Italië zijn, om taalkundige reden, aan de kant blijven staan.

Aan dit verhaal van diversiteit moeten we nog toevoegen dat Europa een gemeenschappelijke basis heeft, die teruggaat tot de normen en waarden van het christendom – Larry Siedentop herinnert ons daaraan in zijn ‘Democracy in Europe’. Ook Gerard Mortier, directeur van het Teatro Real in Madrid, wijst op die culturele verbondenheid. Over Europa zegt Mortier in een interview met de Belgische krant De Tijd: “We maken allemaal deel uit van één grote cultuurgemeenschap. (…) De tijd van de natiestaten is voorbij. (…) De Europese identiteit bestaat, door de geschiedenis heen. Ze is een realiteit, geen uitvinding van de Europese Commissie of het Europees Parlement. Alleen: waarom hebben politici het zo moeilijk om die Europese culturele identiteit uit te leggen? (…) De Europese culturele identiteit vernietigt de lokale identiteit niet. De Langue d’Oc is toch ook niet verdwenen door deel te worden van Frankrijk? De vele verschillende culturen kunnen zich zelfs béter uitdrukken in die Europese federatie.”

Wij vervolgen nu met Artikel I van ons ontwerp van de Europese Constitutie. De Preambule geeft antwoord op de vraag naar het WAAROM van een Europese Federatie. Artikel I geeft antwoord op de vraag naar het WAT. In afwijking van de Amerikaanse Grondwet beginnen wij met een Artikel I dat het federale stelsel én de grondrechten vastlegt. Aanpassing van de nummering van de Artikelen zal ook in volgende papers het geval zijn. Deels om delen van de zevenentwintig Amendementen op de Amerikaanse Constitutie in onze Constitutie op te nemen. Deels omdat een andere nummering soms beter oogt. Onze Constitutie zal dus daarom tien artikelen bevatten in plaats van de zeven van de Amerikaanse Grondwet.

Wij leggen het Europese federale stelsel vast in de leden 1 en 2 en gebruiken daarvoor zowel de Zwitserse Grondwet als de Amerikaanse Constitutie.

ARTIKEL I – De Federatie en de Grondrechten

  1. De Federatie Europa wordt gevormd door de Burgers en de Staten die aan de Federatie deelnemen.
  2. De bevoegdheden die door de Constitutie niet aan de Federatie Europa zijn toegekend of door de Constitutie niet aan de Staten zijn verboden, zijn voorbehouden aan de Burgers of aan de afzonderlijke Staten.
  3. De Federatie Europa onderschrijft de rechten, vrijheden en beginselen zoals neergelegd in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, met uitzondering van de in de Preambule van dit Handvest genoemde verwijzingen naar het subsidiariteitsbeginsel. De Federatie Europa treedt toe tot het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden.

Toelichting lid 1
Hier laten we ons inspireren door de Amerikaanse en Zwitserse Constituties. De tekst van het eerste lid omschrijft de specifieke natuur van een publieke federatie: ze bestaat niet alleen uit Staten, maar ook en vooral uit hun Burgers; een Federatie is van de Burgers en van de Staten. Voor iedereen die bang is dat een Federatie als een beweerde superstaat de soevereiniteit van de deelnemende natiestaten zou absorberen moet nu duidelijk zijn dat binnen de Federatie Europa de Staten blijven bestaan: Frankrijk blijft Frankrijk, Estland blijft Estland, Spanje blijft Spanje, en Engeland blijft Engeland als het bereid is tot de Eurozone en de Federatie toe te treden.

En er is meer dan dat: door de Burgers nadrukkelijk te noemen als mede-eigenaren van de Federatie is er een constitutionele opdracht om hen te raadplegen bij voorgenomen wijzigingen van het territoir van de Federatie. Een recht dat de Europese Burgers onder het Verdrag van Lissabon nog niet hebben ontvangen: een vorm van directe democratie. Conform de structuur van de Amerikaanse Constitutie behandelen wij dat recht in Artikel VII van ons ontwerp.

De Staten zijn naast de Burgers op het federale bestuursniveau vertegenwoordigd. Hun  vertegenwoordigers hebben een individueel mandaat. Zij handelen niet in naam en voor rekening van de politieke instellingen van hun Staat. Dat belangrijk principe in het functioneren van de Federatie gaan we uitdrukkelijk vermelden in ons ontwerp van Constitutie, bij de organisatie van het uit twee Kamers bestaande Europese Congres.

Toelichting lid 2
Al een paar jaar na het inwerking treden van de Amerikaanse Grondwet bleek de behoefte aan een Bill of Rights. Die kwam er in de vorm van tien amendementen op de Grondwet. De amendementen 1-9 bevatten de grondrechten zelf. Wij hebben die dus nu geïncorporeerd in Artikel I, lid 3. Het tiende amendement (ingediend door James Madison en aangenomen op 15 December 1791) had een ander, meer staatkundig karakter, door een expliciete herbevestiging van het federale staatssysteem. Wij vinden het belangrijk om dit hier in lid 2 van Artikel I vast te leggen. Het maakt duidelijk dat de Europese Federatie een niet-hiërarchische verticale verdeling van machten heeft. Zowel het Federale als het (lid)Statelijke gezag is soeverein in die zaken die door de Constitutie aan beide bestuurslagen worden toebedeeld. In die zin dat aan de Federatie bevoegdheden voor een aantal limitatieve beleidsdomeinen worden toegewezen, geen andere. Voor de liefhebbers van de historische best practice van eind 18e eeuw: dit principe van de verticale scheiding van machten is in de eerste tien dagen van de Conventie van Philadelphia al beklonken en enkele weken later verder uitgewerkt in een ontwerp van een Constitutie. Het legt constitutioneel vast dat het federale gezag geen hiërarchische macht over de Staten kan uitoefenen.

Kenners van het Verdrag van Lissabon, meer in het bijzonder van het deelverdrag onder de naam ‘Verdrag betreffende de Europese Unie’, zullen zich wellicht afvragen ‘What’s new’? Immers, dat Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt in artikel 4, lid 1: “Overeenkomstig artikel 5 behoren bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, toe aan de lidstaten.” Dit lijkt als twee druppels water op ons Artikel I, lid 2.

Maar schijn bedriegt. Het daarna volgende artikel 5 van dat Verdrag bepaalt dat de afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling. En dat beginsel heeft twee kanten: 
a) of de Unie bevoegd is op te treden wordt bepaald door de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid; dat betekent kort gezegd dat de Unie besluitvormend mag optreden in gevallen waarin de lidstaten zelf (of hun onderdelen) niet (beter) zouden kunnen voorzien; met andere woorden: het subsidiariteitsbeginsel (laat aan de Staten over wat de Staten zelf het beste kunnen doen) is niet absoluut, maar relatief;
b) in het andere deel van het Verdrag van Lissabon – te weten het ‘Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie’ – staan enkele artikelen die een concrete lijst van de bevoegdheden van de Unie geven. Maar die artikelen kennen deels een hiërarchisch karakter daaraan toe, met name in de groep van gedeelde bevoegdheden – dit zijn bevoegdheden toegewezen aan beide bestuursniveaus, maar waarbij de Unie, als zij optreedt, de lidstaten verplicht zich daaraan te conformeren. In een Federatie bestaat dat niet.

En alsof dit alles nog niet genoeg is, staan er ook subsidiaire bevoegdheden ter beschikking van de Unie, toegekend in artikel 352 van hetzelfde ‘Verdrag betreffende de werking van de EU’. Dit betekent dat de Unie kan optreden indien dit noodzakelijk is voor het realiseren van een doelstelling in de Verdragen en indien geen enkele andere Verdragsbepaling maatregelen voorziet om die te verwezenlijken. Dit noemt men ‘de flexibele rechtsgrond’. Volgens ons is dit een manipulatieve en arbitraire sleutel die op elk slot past. Blijkbaar kan de Europese Unie de techniek van het inroepen van het doel tot ‘steeds meer integratie’ om macht naar zich toe te trekken, wanneer het haar schikt, tot vandaag niet loslaten.

Waarom lijkt dit in de verste verte niet op federalisering? De praktijk toont al jaren dat het subsidiariteitsbeginsel ernstig lekt. Het Protocol dat moet voorkomen dat de Unie naar willekeur besluiten neemt buiten het domein van haar uitdrukkelijk toegekende bevoegdheden, inclusief de waakhondfunctie van nationale parlementen om dat Protocol te doen eerbiedigen, werkte al zeer slecht vóór de komst van het Verdrag van Lissabon. Het werkt helemaal niet meer sinds de inwerkingtreding van dat Verdrag in 2009 omdat vanaf toen de Europese Raad de principiële besluitvorming overnam. En niemand kan die machine stoppen. Waarom niet? Door de hiërarchie die wij onder b) noemden: iets wat eenmaal is besloten door de Europese Raad betekent de plicht voor de lidstaten om dit in eigen land uniform door te voeren – de eerder genoemde eenheidsworst. Niet alleen is dit wezensvreemd aan een federaal stelsel, ook is het volstrekt onduidelijk wie nu in welke zaken exclusief bevoegd is. Er staat wel een paar maal dat deze of gene instantie exclusieve bevoegdheid heeft maar de artikelen 1 t/m 15 van het ‘Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie’ bevatten zoveel vage toevoegingen dat van helderheid, zoals in de Amerikaanse Grondwet, geen sprake is.

De Amerikaanse Grondwet bepaalt niet dat het federale gezag dat van de lidstaten kan overrulen. Die kent aan het federale gezag een limitatief opgesomde reeks van bevoegdheden toe en daar blijft het bij. Geen hiërarchie naar de lidstaten toe, noch een deling van de bevoegdheden. Net zo in de Zwitserse Grondwet.

Dit is de essentie van het federalisme: een waarachtige Federatie kent wel een deling van soevereiniteit (shared sovereignty) maar geen deling van bevoegdheden (shared powers): ieder, het federale gezag en dat van de lidstaten, heeft zijn eigen bevoegdheden. Dit is het resultaat van de eerste twee weken debatten in de Conventie van Philadelphia die eind mei 1787 aanving. Het eerder aangehaalde ‘Virginia Plan’ dat James Madison als federalistisch getint openingsstuk op tafel had gelegd bevatte een clausule die aan het federale gezag de bevoegdheid gaf ‘improper laws’ ('ongeschikte wetten') van deelstaten te overrulen. Daartegen rees bezwaar, expliciet gemaakt in het meteen daarna geproduceerde ‘New Jersey Plan’. Partijen losten dit geschilpunt vervolgens op in het ‘Great Compromise’ door te kiezen voor verticale scheiding van bevoegdheden, uitgedrukt in een reeks limitatief op te sommen bevoegdheden van het federale gezag: geen hierarchie. Dus geen ingrijpen van bovenaf als een lidstaat zijn legislatieve of executieve functies ‘improper’ invult.

Zo hoort het: in een federaal stelsel zijn en blijven de lidstaten soeverein in eigen kring. Onze Constitutie rept dus met geen enkel woord over een subsidiariteitsbeginsel om de eenvoudige reden dat de limitatieve opsomming (waarover later meer) van de federale bevoegdheden de subsidiariteit in absolute zin vastlegt. Het federale gezag heeft op dat punt geen discretionaire bevoegdheden –laat staan arbitraire – om zelf te bepalen wat lidstaten niet zelf zouden kunnen regelen of realiseren.

Toelichting lid 3
Omdat de Europese Unie in het Handvest van de Grondrechten reeds een veel beter geordend stelsel van grondrechten heeft wordt de toepassing van dat Handvest in lid 3 geregeld. De reden om wel de artikelen van het Handvest te omarmen, maar niet de verwijzing naar het subsidiariteitsbeginsel is dus – zoals zojuist uiteengezet – gelegen in de overweging dat het structurele disfunctioneren van dat beginsel ertoe heeft geleid dat de EU zijn eenheidsworstproductie jarenlang heeft kunnen voortzetten, als vervolg op de traditie sinds de oprichting van de Europese Gemeenschappen. Laten we het ook nog eens op een andere manier zeggen: het subsidiariteitsbeginsel zoals dat vanaf het begin in de Europese verdragen is gehanteerd heeft nooit gewerkt in de zin zoals het bedoeld is, namelijk aan de lidstaten overlaten wat de lidstaten zelf het beste kunnen. Het is altijd door ‘Brussel’ gepasseerd. Uitsluitend door aan het Europese federale gezag een limitatieve set van bevoegdheden te geven (zoals de Duitsers zeggen: een 'Kompetenz Katalog') kan het negeren van het subsidiariteitsbeginsel worden gestuit.

Wij worstelen hier overigens met een wetgevingsvraagstuk. Zoals de lezer eerder heeft gezien maken wij gebruik van Artikel 20, lid 2 van het ‘Verdrag betreffende de Europese Unie’ (een van de delen van het Verdrag van Lissabon): negen lidstaten zijn bevoegd een versterkte samenwerking aan te gaan. Dat is overigens alleen toegestaan als die versterkte samenwerking de doelstellingen van de EU bevordert, haar belangen beschermt en haar integratieproces versterkt. Ze mag geen afbreuk doen aan de interne markt: één gemeenschappelijke markt voor goederen, diensten, personen en kapitaal.

De desbetreffende bepalingen uit het Verdrag van Lissabon (waaronder de artikelen 326 t/m 334 van het andere deelverdrag van Lissabon, namelijk het ‘Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie’) geven aan dat als die negen landen een nauwer samenwerkingsverband creëren (volgens ons idee dus in de vorm van een Federatie) dan mogen ze gebruik maken van de instellingen van de Unie. Inclusief alles wat er rond die instellingen aan regelgeving bestaat. Strikt genomen zou dat inhouden, althans dat is onze interpretatie van Artikel 20 van het ‘Verdrag betreffende de Europese Unie’, dat een Federatie van negen EU-lidstaten binnen het intergouvernementele EU-systeem van rechtswege toegang heeft tot alle reeds bestaande EU-instellingen, en hun bevoegdheden. Dus ook tot de Europese Centrale Bank, het Europese Hof van Justitie en zo voorts.

Als dat een juiste redenering is – die we graag laten verbeteren door personen die meer deskundig zijn – dan zou het door ons geformuleerde lid 3 overbodig zijn. Immers, dan zou het Handvest van Grondrechten al van rechtswege gelden voor de Federatie Europa. En dan zou een uitdrukkelijke verwijzing daarnaar in Artikel 1, lid 3 niet nodig zijn. Wij laten ons graag door anderen hierover onderwijzen.

Tot zover in de Preambule en Artikel I de basis van een federale Europese Constitutie. De volgende drie Papers bevatten de ontwerptekst van de overige artikelen van de Constitutie. Daarin beschrijven we onder meer de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht van de Federatie Europa.