Nr. 22 – Klinkers & Tombeur, maart 2013

In nr. 22 behandelen Klinkers en Tombeur de Wetgevende Macht van de Europese Federatie. Die heeft in hun visie de inhoud en structuur van Artikel I van de Amerikaanse Grondwet, maar aangepast met eigen inzichten. Die eigen inzichten liggen met name op het vlak van de verkiezing van de leden van het Huis dat het volk vertegenwoordigt en de benoeming van de leden van het andere Huis, de Senaat, die de Staten vertegenwoordigt. Het Amerikaanse Artikel I is een tamelijk lang Artikel met niet minder dan tien Afdelingen, elk weer onderverdeeld in diverse leden. Ter verbetering van die structuur splitsen Klinkers en Tombeur het Amerikaanse Artikel I met zijn tien Afdelingen in twee Artikelen II en III. Zij geven bij de onderdelen van deze twee Artikelen inzake de Wetgevende Macht algemene en artikelsgewijze toelichtingen.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Wij gaan nu verder met Artikel II van onze versie van een federale Europese Constitutie. Let wel, wij volgen in hoofdzaak de structuur én de inhoud van de Amerikaanse Grondwet, maar passen deze aan als wij vinden dat het beter op een andere manier kan worden gestructureerd of geformuleerd. Zoals reeds opgemerkt zijn aan die Amerikaanse Grondwet van slechts zeven artikelen later zevenentwintig amendementen toegevoegd. Waar nodig verwerken wij die in onze versie van de Europese Constitutie. Ook zullen we af en toe Zwitserse en Europese elementen in onze versie opnemen. Wij verbeelden ons niet dat dit een perfecte Constitutie zal zijn. Elk voorstel tot verbetering hiervan zullen wij met genoegen ontvangen en waar mogelijk verwerken in een beter concept.

 

ARTIKEL II – Organisatie van de Wetgevende Macht

Afdeling 1 - Instelling van het Europees Congres

  1. De wetgevende macht van de Federatie Europa berust bij het Europees Congres. Het bestaat uit twee Huizen: het Huis van de Burgers en het Huis van de Staten, onder de naam Senaat.
  2. Het Europees Congres, en zijn twee Huizen afzonderlijk, zetelen in Brussel.

Toelichting Afdeling 1, leden 1 en 2
Wij hebben er bewust voor gekozen om in de titel van Artikel II de woorden ‘Organisatie van …’ op te nemen omdat de Afdelingen 1-6 van Artikel I van de Amerikaanse Grondwet handelen over organisatorische / institutionele aspecten. De Afdelingen 7-10 van dat Artikel I gaan over de bevoegdheden. Wij splitsen dit Artikel in tweeën. Ons Artikel II gaat alleen over de organisatorische / institutionele aspecten van de wetgevende macht en een nieuw Artikel III over zijn bevoegdheden.

Lid 1 impliceert dat het Europees Congres dezelfde positie heeft als die van het Amerikaanse Congres: de verzameling van beide Huizen tegelijk. Alleen dat Congres heeft wetgevende macht. Maar op dit beginsel passen enkele nuances. Eerder hebben wij verteld dat de President een soort afgeleide wetgevende macht bezit in de vorm van ‘Presidential Executive Orders’. Maar dat is regelgeving van een lagere orde dan de formele wetgevende macht van lid 1, en bovendien moeten die Orders herleidbaar zijn tot die wetgeving van het Congres. Een andere nuance is dat het Amerikaanse Hooggerechtshof meerdere malen heeft bepaald dat het Congres wetgevende bevoegdheid kan delegeren aan federale instellingen.

In lid 2 kiezen wij voor Brussel als zetel van zowel het Europees Congres, als van elke Huis afzonderlijk. Dat impliceert dat Straatsburg niet langer meedoet waar het gaat om vergaderingen van de Federatie Europa. Dit betekent natuurlijk een extra complicatie binnen het intergouvernementele systeem. Het intergouvernementele Europese Parlement pendelt al jaren heen en weer tussen Brussel en Straatsburg omdat Frankrijk dat nu eenmaal een keer heeft afgedwongen en ondanks herhaald protest van het Europees Parlement dit dure heen en weer gereis niet wil veranderen. Het markeert een van de vele manco’s van het intergouvernementele systeem: door zijn onvermijdelijk voortdurend winnaars-en-verliezers-spel in de uitwisseling van nationale belangen bepaalt één nationaal belang de orde van het Europees geheel. Maar dit terzijde.

Een Federatie Europa – als onderdeel van de Europese Unie totdat het intergouvernementele systeem geheel zal zijn opgeheven – kent enerzijds zijn eigen constitutionele, institutionele en daarmee organisatorische orde (en die ligt uitsluitend in Brussel), maar zal anderzijds gedwongen zijn mee te doen met die regelmatige verhuizing naar Straatsburg voor de werkzaamheden in de EU. Dit houdt dus in dat er in Brussel zowel een Europees Parlement (van het intergouvernementele systeem van de Europese Unie) als een Europees Congres (van de Federatie Europa) zetelen. Naast elkaar. Deze complexiteit is een onvermijdelijk gevolg van de noodzaak om een systeemwisseling, een paradigma-shift, te realiseren. Die complexiteit blijft bestaan ook als we aannemen dat het intergouvernementele systeem een beetje minder belast wordt zodra negen lidstaten eerst uit de Europese Unie treden en vervolgens als één Federatie daaraan deelnemen. De complexiteit zal echter pas minimaal zijn als de landen van de EU allemaal tegelijk zouden besluiten om meteen deel te nemen aan de Europese Federatie. Dan kunnen alle bestaande instellingen van de Europese Unie worden opgenomen in de Federatie. Uiteraard met aanpassingen. Zo zou er geen noodzaak zijn om een Europees Congres in te stellen, maar kan het Europees Parlement – omgevormd tot twee Huizen – als vertegenwoordigend orgaan van de Federatie dienen. En het Hof van Justitie zou de rol van het Europese Hooggerechtshof kunnen gaan vervullen. Zolang beide systemen naast elkaar bestaan, zal die institutionele vereenvoudiging helaas niet mogelijk zijn.

 

Afdeling 2 – Het Huis van de Burgers

  1. Het Huis van de Burgers wordt samengesteld uit vertegenwoordigers van de Burgers van de Federatie Europa. Elk lid van dit Huis heeft één stem. De leden van dit Huis worden verkozen voor een termijn van zes jaren door de stemgerechtigde Burgers van de Federatie, verenigd in één kieskring. De verkiezing van de leden van het Huis van de Burgers vindt telkens plaats in de maand mei en dit voor het eerst in het jaar 20XX. Zij nemen hun ambt ten laatste op 1 juni van het verkiezingsjaar op. De leden treden af op de middag van de derde dag van de maand mei in het laatste jaar van hun ambtstermijn. Zij zijn tweemaal terstond herkiesbaar.
  2. Verkiesbaar zijn zij die de leeftijd van dertig jaar hebben bereikt en ten minste zeven jaren geregistreerd staan als Burger van een Staat van de Federatie.
  3. De leden van het Huis van de Burgers hebben een individueel mandaat. Zij oefenen hun mandaat zonder instructies uit, in het algemeen belang van de Federatie. Dit mandaat is onverenigbaar met enige andere publieke functie.
  4. Het recht om een stem uit te brengen bij de verkiezingen van het Huis van de Burgers behoort toe aan een ieder die de leeftijd van achttien jaren heeft bereikt en als Burger van een Staat van de Federatie geregistreerd staat in een van de Staten, ongeacht het aantal jaren van die registratie.
  5. Het Huis van de Burgers kiest zijn eigen Voorzitter, met stemrecht, en benoemt zijn eigen personeel.

Toelichting Afdeling 2
Wat zijn de afwijkingen ten opzichte van de Amerikaanse Grondwet? In de eerste plaats de keus om één kieskring te hebben voor de gehele Federatie; geen verkiezingen voor het Huis van de Burgers per Staat, zoals in Amerika het geval is en ook in de EU. Alleen kunnen stemmen op landgenoten wijzen wij af. Wij kiezen voor kunnen stemmen door de hele Federatie heen: één kieskring van de landen die tot de Eurozone behoren. Een Slowaak moet dus kunnen stemmen op een Belg, een Ier, een Cyprioot, een Spanjaard, een Nederlander en omgekeerd. Door die ene federale kieskring zullen er effectief transnationale politieke partijen ontstaan. Voor zover aan ons bekend is, bestaat er op dit moment, maart 2013, slechts één transnationale Europese partij: de ‘European Federalist Party’ (EFP). Het grote probleem is echter dat zij – gedwongen door het huidige intergouvernementele systeem – alleen via haar nationale secties aan Europese verkiezingen kan deelnemen. Kiezers kunnen enkel op de nationaal geregistreerde kandidaten van die EFP stemmen, net zoals op de kandidaten van andere partijen.

Alleen via één kieskring voor de Federatie Europa is er een directe relatie te leggen tussen burgers en hun vertegenwoordigers. Voor de tekst van deze Afdeling impliceert deze keus dat de uitgebreide beschrijving van de wijze van verkiezing in Amerika hier weggelaten is.

Het belangrijkste bezwaar van de Amerikanen tegen één Amerikaanse kieskring (in plaats van verkiezingen via het systeem van kiesmannen per staat) is gelegen in de vrees dat de bevolking van de dichtstbevolkte steden en gebieden meer invloed zouden krijgen dan de inwoners van de rurale gebieden. Daardoor zou de machtsverdeling in het Huis van Afgevaardigden onevenwichtig kunnen zijn. Maar het kiesstelsel dat wij voorstellen is gebaseerd op het zogeheten lijstenstelsel: elke transnationale politieke partij deponeert een lijst die verkiesbare personen rangschikt, kiezers stemmen op de lijst van hun keus en daarmee tegelijk op een persoon. De kiesdeler bepaalt hoeveel stemmen een kandidaat nodig heeft om een zetel te krijgen. Voorbeeld van een kiesdeler: als er tien miljoen geldige stemmen zijn uitgebracht voor honderd zetels dan is de kiesdeler 10.000.000 : 100 = 100.000 stemmen. Dit aantal stemmen is nodig voor één zetel; dit is de kiesdeler.

De politieke partijen bepalen zelf wie op plaats 1, 48 of 250 van de lijst komt te staan. Als in Amerika de Republikeinen en de Democraten zouden besluiten om de eerste honderd plaatsen op de lijst te reserveren voor vrouwen, de volgende honderd plaatsen voor kandidaten uit rurale gebieden en de rest voor verkiesbare personen uit New York, dan zou het Huis van Afgevaardigden bestaan uit voornamelijk vrouwen en personen uit rurale gebieden en een paar uit New York. Met andere woorden: of er in het Parlement van de Europese Federatie een (on-)evenwichtige vertegenwoordiging is – bijvoorbeeld qua nationaliteit – wordt bepaald door de manier waarop de politieke partijen hun kieslijsten samenstellen. De politieke partijen kunnen voorkomen dat hele kleine lidstaten van de Europese Federatie geen of zeer weinig vertegenwoordigers in het Huis van de Burgers hebben. De trans-Europese politieke partijen dienen goede kandidaten uit dergelijke Staten op verkiesbare plaatsen te zetten.

Dit lijstenstelsel is ook bij uitstek geschikt om gendergelijkheid te bevorderen. Als elke politieke partij de kandidatenlijst opstelt in de alternerende reeks vrouw-man-vrouw-man, et cetera, dan benadert de samenstelling van het Huis van de Burgers per definitie de verhouding 50% vrouw en 50% man.

Wij voorzien niet in geen tussentijdse verkiezingen voor leden van het Huis die hun ambt voortijdig neerleggen. Wij stellen voor dat het lijstenstelsel een systeem van plaatsvervangers bevat.

Vervolgens de vraag “Hoe kan een Duitser weten of hij op een Luxemburger of een Cyprioot moet stemmen?” Dat is een non-kwestie. Dat hoeft hij niet te weten, want het gaat in het Europese Congres niet om Duitse of andere nationale belangen, maar om Europese. Hij moet alleen maar vertrouwen hebben in de transnationale politieke partij van zijn keus. En daarmee het vertrouwen dat die partij de beste kandidaten, goed gespreid over de gehele Federatie, op verkiesbare plaatsen op de lijst zet.

Tot hier onze eerste beschouwing over afwijkingen van de Amerikaanse Grondwet.

In de tweede plaats volgen wij niet de zittingstermijn van het Huis van Afgevaardigden. In Amerika zitten de leden van dat Huis maar twee jaar. Wij nemen voor het Europese Huis der Burgers zes jaar, onverkort. De reden is eenvoudig: het reeds jaren bekritiseerde democratisch tekort van de Europese Unie kan alleen worden gecompenseerd door het zwaartepunt bij de vertegenwoordigers van de Burgers te leggen. De Europese Staten hebben met hun nationalistisch gedreven belangen van het intergouvernementalisme de vertegenwoordiging van de Burgers te lang van haar krachten beroofd.

Bovendien vinden wij het niet juist om elke twee jaar de leden van het Huis van de Burgers op verkiezingstournee te laten gaan. Als ze net zijn ingewerkt moeten ze al weer op pad om hun volgende verkiezing veilig te stellen. In de Federatie Europa kunnen ze het grootste deel van de zes jaar wijden aan het behartigen van de belangen van de burgers, in plaats van het belang van hun herverkiezing. Wij willen wel het aantal termijnen beperken tot drie. Dus maximaal 18 jaar zitting hebben in het Huis van de Burgers. Hiermee kunnen we voorkomen dat door machtsconcentratie, of luiheid, of te grote beïnvloeding door lobbyisten de kwaliteit van het vertegenwoordigende werk achteruit gaat.

Een vraag die we in dit stadium niet precies kunnen beantwoorden luidt: uit hoeveel leden zou het Huis van de Burgers moeten bestaan? In de Verenigde Staten is dat vastgesteld op 435 voor 308.745.538 inwoners (volkstelling 2010). De zeventwintig landen van de Europese Unie tellen circa 504.149.000 inwoners. De zeventien landen van de Eurozone herbergen ongeveer 332.976.000 inwoners. Twee zaken moeten worden vastgesteld: 1° hoeveel leden in totaal voor de pakweg 500 miljoen van de hele Europese Unie van zevenentwintig Staten? 2° hoe groot moet dit Huis van het Europees Congres zijn, als bij de start van de Federatie Europa slechts negen landen van de Eurozone tot de Federatie toetreden? Wij hebben daar nu nog geen concreet antwoord op. Maar naar schatting – uitgaande van een inwonertal van circa 600 miljoen na toetreding van alle lidstaten van de EU plus enkele Staten die nu in de wachtkamer zitten, inclusief Turkije – zou het Huis van de Burgers wellicht uit ongeveer 600 personen kunnen bestaan.

Evenmin kunnen wij nu voorzien in welk jaar de eerste verkiezingen voor het Huis van de Burgers  georganiseerd zouden kunnen worden. De datum daarvan hangt af van het tijdstip waarop de Europese Constitutie in werking treedt. Wij geven wel de voorkeur aan de maand mei van dat jaar en voor elke volgende verkiezing, omdat die maand meestal geldt voor de verkiezing van het Parlement van de Europese Unie. En een tijdelijk naast elkaar bestaan van beide organisaties, de Federatie en de Unie, is onvermijdelijk.Wij kunnen ons voorstellen dat het voeren van de verkiezingscampagnes en het verwerken van de verkiezingsuitslag in de Federatie enige tijd vergt. Daarom staat in onze ontwerptekst dat de verkozen leden van dit Huis hun ambt uiterlijk op 1 juni van dat verkiezingsjaar opnemen.

Anders dan het geval is bij de Amerikaanse Grondwet stellen we in Lid 2 van deze Afdeling de leeftijd van verkiesbaarheid voor het Huis van de Burgers, op dertig in plaats van op vijfentwintig jaren. Waarom? Om meer garantie te hebben dat de gekozenen beschikken over voldoende kennis, wijsheid en (levens-) ervaring voor zo’n belangrijke professie. Het accent moet liggen op generalisten, niet op specialisten. De trend in bijvoorbeeld Nederland om kandidaten van amper twintig jaar toe te laten tot de Tweede Kamer is fout. In België is dat ook zo: de minimumleeftijd voor de Kamer ligt er op eenentwintig jaar. Dat achten wij net zo zinloos als het opstellen van een zestigjarige in de spits van CF Barcelona of Manchester United. Wij zien hierin enkel een voordeel voor de dynastievorming van politiek actieve families.

In het derde Lid van deze Afdeling stellen wij expliciet, net als in de Amerikaanse en Zwitserse Grondwet, dat de leden van het Huis der Burgers een mandaat uitoefenen om daarover uitsluitend ten opzichte van die Europese burgers verantwoording af te leggen. Hun mandaat is tevens exclusief – dit wil zeggen dat zij geen enkele andere publieke functie, ambt of mandaat, op welk bestuursniveau dan ook, mogen uitoefenen; zo beletten wij dat er belangenvermenging en machtsconcentratie zou optreden.

Terzijde nog een belangrijk aspect. Naast de 435 stemgerechtigde leden van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden zijn er zes leden zonder stemrecht, afkomstig van het District of Columbia (= D.C. met de federale hoofdstad Washington), Guam, de Virgin Islands, het Amerikaanse Samoa, de Commonwealth van de Noordelijke Mariana Eilanden en een ‘resident commissioner’ van Puerto Rico. Steeds zoekend naar zoveel mogelijk congruentie met het Amerikaanse constitutionele stelsel nemen wij voor de Federatie Europa het volgende standpunt in.

Brussel is de constitutionele hoofdstad van de Federatie Europa, maar niet, zoals Washington in het District of Columbia, een territorium met een eigen constitutionele status dat een lidmaatschap in het Huis van de Burgers rechtvaardigt. Daarom geen aparte zetel voor Brussel in het Europese Huis.

Een andere vraag is welke status de vierentwintig zogeheten Landen en Gebieden Overzee zouden moeten hebben. Dit zijn landen die elders in de wereld liggen maar die grondwettelijk bij een lidstaat van de Federatie horen: Groot-Brittannië, Frankrijk, Nederland en Denemarken. Hun geassocieerd lidmaatschap van de Europese Unie lijkt sterk op die van de hierboven genoemde zes territoria die zonder stemrecht lid zijn van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden. Daarom adviseren wij om die overzeese gebiedsdelen ook zo’n status in het Huis van de Burgers te geven: lidmaatschap zonder stemrecht. Natuurlijk blijven we dan wel zitten met de vraag: hoeveel afgevaardigden per gebiedsdeel en wie kiest of benoemt ze? Dit zou op een eenvoudige manier kunnen worden aangepakt: de betreffende lidstaat (indien lid van de Federatie) organiseert in het betreffende gebiedsdeel een verkiezing voor één niet-stemgerechtigd lid van het Europese Huis van de Burgers. Het principe van de onverenigbaarheid van ambten dient ook hier te gelden. Men kan niet lid van het Europese Huis van de Burgers zijn en daarnaast ook nog een publieke functie bekleden in het eigen gebiedsdeel.

 

Afdeling 3 - Het Huis van de Staten of de Senaat

  1. De Senaat wordt samengesteld uit acht vertegenwoordigers per Staat. Elke Senator heeft één stem. De Senatoren worden benoemd voor een termijn van zes jaren door en uit de legislaturen van de betreffende Staat, met dien verstande dat na drie jaren de helft van het aantal Senatoren aftreedt. De eerste benoeming van de voltallige Senaat vindt plaats in de eerste vijf maanden van het jaar 20XX. De driejaarlijkse benoemingen voor het vervangen van de helft van het aantal Senatoren vinden plaats in de eerste vijf maanden van dat jaar. De Senatoren nemen hun ambt ten laatste op 1 juni van het jaar van hun benoeming op. Zij treden af op de middag van de derde dag van de maand mei in het laatste jaar van hun ambtstermijn. De Senatoren die aftreden zijn eenmaal terstond herbenoembaar voor een tweede termijn van drie jaren. Het Reglement van Orde van de Senaat regelt de wijze van driejaarlijks aftreden van de helft van de Senatoren.
  2. Benoembaar tot Senator zijn zij die de leeftijd van dertig jaren hebben bereikt en gedurende ten minste zeven jaren geregistreerd zijn als Burger van een Staat van de Europese Federatie.
  3. De Senatoren hebben een individueel mandaat. Zij oefenen hun mandaat zonder instructies uit, in het algemeen belang van de Federatie. Dit mandaat is onverenigbaar met enige andere publieke functie.
  4. De Vicepresident van de Federatie Europa is Voorzitter van de Senaat. Hij heeft geen stemrecht, tenzij bij het staken van de stemmen.
  5. De Senaat kiest een Voorzitter pro tempore die in afwezigheid van de Vicepresident, of als hij het ambt van President waarneemt, de vergaderingen van het Huis leidt. De Senaat benoemt zijn eigen personeel.
  6. De Senaat heeft de exclusieve bevoegdheid bijzondere beschuldigingen te beslechten. Indien de President, de Vicepresident of een lid van het Congres in beschuldiging is gesteld, wordt de Senaat voorgezeten door de Voorzitter van het Constitutioneel Hof van Justitie. Indien een lid van dit Hof wordt beschuldigd, wordt dit Huis voorgezeten door de President. Niemand zal kunnen worden veroordeeld zonder de meerderheid van twee derde van de aanwezige leden.
  7. Een veroordeling in een geval van bijzondere inbeschuldigingstelling zal niet verder reiken dan de ontzetting uit een ambt, en de ontzetting uit het recht om welk ereambt, vertrouwensambt of bezoldigd ambt binnen de Federatie Europa te bekleden. De veroordeelde zal daarbij niet zijn gevrijwaard van een aanklacht, proces, veroordeling en bestraffing conform de federale wet.

Toelichting Afdeling 3
Voor het samenstellen van de Senaat kiezen wij voor de oorspronkelijke versie van de Amerikaanse Grondwet uit 1789. Volgens die tekst werden de Senatoren gekozen door de wetgevende macht van de Staten. Niet gekozen door de Burgers. Door Amendement XVII is dat in 1913 veranderd. Vanaf dat moment wordt de Amerikaanse Senaat samengesteld door de kiezers van elke Staat. Wij vragen ons af of dat een goed Amendement is. Het was en is nog steeds de uitdrukkelijke bedoeling dat het Huis van Afgevaardigden de belangen van het volk vertegenwoordigt en dat de Senaat de belangen van de Staten vertegenwoordigt. Dit is een wezenskenmerk van het federale systeem: de Federatie wordt gevormd door de Burgers én de Staten. Daarom wordt hun vertegenwoordiging apart van elkaar geregeld, en wel uit twee separate bronnen: de ene uit de Burgers en de andere uit de Staten.

Door de verkiezing van de Senatoren te verleggen van de legislaturen naar de Amerikaanse Burgers wordt ook in de Senaat het accent op de belangen van de Burgers gelegd. In wezen betekent dit een ‘versterking’ van de macht van het federale gezag in Washington. Sinds het begin van de twintigste eeuw is die alleen maar toegenomen. Op zijn minst in de perceptie van de Republikeinen. Daarover woedt al enige tijd een felle discussie tussen Republikeinen en Democraten. Daarin wordt zelfs door Burgers van een aantal Staten opgeroepen om – opnieuw, net als in 1861 – uit de Federatie te stappen. Binnen het Parlement van de Staat Oklahoma is er nu, in februari-maart 2013, zelfs een actie gaande om een wet aan te nemen die de federale wet ‘Obamacare’ wil ‘nullifyen’, dit wil zeggen buiten toepassing stellen. Constitutioneel is dit uitgesloten; een dergelijke bevoegdheid heeft een Staat niet, maar deze niet-constitutionele poging om een federale wet te ‘nullifyen’ is wel tekenend voor de gespannen verhoudingen tussen het federale gezag en dat van een aantal deelstaten.

Om te voorkomen dat die discussie overwaait naar Europa kiezen wij dus voor het systeem dat de Senatoren worden gekozen door en uit de wetgevende macht van de lidstaten. En wel acht Senatoren per Staat. Waarom kiezen wij niet – zoals het geval is in Amerika – voor slechts twee Senatoren per Staat? En waarom precies acht? Dit doen wij om te verzekeren dat elke Staat van de Europese Federatie adequaat vertegenwoordigd is in de federale Senaat, hoe klein en weinig bevolkt een Staat ook is. Door elke deelstaat van de Federatie acht vertegenwoordigers in de Senaat toe te kennen is elke Staat verzekerd van een voldoende vertegenwoordiging om effectief deel te nemen aan de federale besluitvorming. Bovendien kan dit getal een stimulans zijn voor de kleinste Staten van Europa, met hooguit een paar miljoen inwoners, om tot de Federatie toe te treden. Krachtens het Verdrag van Lissabon hebben zij nu de garantie dat ze vijf tot acht zetels in het Europese Parlement hebben. Door toe te treden tot een Europese Federatie zijn zij binnen het Congres – te weten binnen de Senaat – verzekerd van acht zetels, ook als niemand van die kleinste Staten bij de verkiezingen voor het Huis van de Burgers een zetel zou behalen.

De vorige alinea verklaart waarom we kiezen voor acht in plaats van twee Senatoren per Staat. Een andere vraag is: waarom niet twaalf, veertien of nog meer? De reden is dat daarmee het gevaar van specialisatie opdoemt. En specialisten gaan we zeker vinden in het Huis van de Burgers. Dat is voldoende. De Senaat bestaat in onze visie uit generalisten, wijze mensen met een brede ervaring in de manier waarop een Staat maatschappelijke ontwikkelingen vertaalt in verstandig beleid.

Ook voor de Senaat gaan wij uit van een zittingstermijn van zes jaar, waarbij dus elke drie jaar de helft van de Senaat vertrekt, maar wel nog eenmaal opnieuw benoembaar is. De keuze om de Senatoren na drie jaar te wisselen is gelegen in onze wens een goed draagvlak in de nationale parlementen te realiseren en te behouden, aangezien de nationale verkiezingen in negen Staten of meer bijna nooit allemaal zullen samenvallen met de Europese. Wij voorzien niet in verkiezingen voor het voortijdig vervangen van Senatoren, zodat een systeem van plaatsvervangers moet worden opgenomen in het Reglement van Orde van de Senaat en in de nationale Reglementen.

Net zoals voor het Huis van de Burgers kunnen wij nu niet voorzien in welk jaar de eerste benoemingen voor de Europese Senaat zouden gebeuren. De datum daarvan hangt af van het tijdstip waarop de Constitutie in werking treedt. Wij kunnen ons voorstellen dat het benoemen van de Senatoren door de Parlementen van de Staten veronderstelt dat alle nationale legislaturen in zitting zijn. De kans is echter reeël dat de geplande benoeming van Senatoren samenvalt met parlementsverkiezingen in één Staat of in een paar Staten. Daarom voorzien wij in een periode van vijf maanden waarin de benoemingen van de Senatoren kunnen gebeuren. Zo kunnen de Staten hun Senatoren om de drie jaar tijdig benoemen, voordat een Parlement (voortijdig of niet) ontbonden wordt. En zo is de continuiteit van het Europese bestuur verzekerd. Het enige nadeel lijkt ons dat Senatoren in geval van een voortijdige ontbinding van hun nationaal Parlement, enkele weken extra zullen moeten wachten om hun ambt op te nemen, maar alleszins op 1 juni van het jaar van benoeming. 

Lid 2 van beide afdelingen voorziet erin dat burgers vanuit andere delen van de wereld minstens zeven jaar hier officieel gewoond moeten hebben – en daarmee voldoende ingeburgerd kunnen zijn – om verkiesbaar te mogen zijn.

In lid 3 wordt gesteld dat het mandaat van Senator individueel is; een Senator ontvangt geen instructies, zelfs niet van de instellingen van de Staat waaruit hij of zij afkomstig is of die hem of haar verkozen hebben. Het mandaat is exclusief: het sluit elke andere publieke functie uit.

In lid 6 wordt een Constitutioneel Hof genoemd. Dus naast het bestaande Hof van Justitie van de EU. Indien alle landen van de EU zouden toetreden tot de Federatie, zou het Hof van Justitie natuurlijk die rol van Constitutioneel Hof van de Federatie kunnen gaan vervullen. Zolang als er slechts Eurozonelanden in de Federatie zitten moet er een apart Constitutioneel Hof opgericht worden. Althans dat is ons idee. Dit is echter een onderwerp dat wij graag ter beoordeling voorleggen aan deskundigen die meer weten dan wij.

In navolging van de Amerikaanse Grondwet bieden de leden 6 en 7 van Afdeling 3 de mogelijkheid om personen die zich bij het bekleden van een ambtelijke of politieke functie misdragen, aan te pakken, naast de strafrechtelijke verantwoordelijkheid.

Net als voor de Gebieden Overzee, geldt de vraag naar de positie van de 79 ACP-landen, nu onafhankelijke Staten, maar voorheen kolonies van Europese landen. In Afrika, in het Caraïbische gebied en in de Stille Oceaan (Pacific). De Europese Unie onderhoudt via verdragen een speciale band met die landen, voornamelijk gericht op het creëren van handelsbetrekkingen waar beide partijen voordeel van (kunnen) hebben. Deze relatie staat echter altijd onder druk. Terwijl de EU – in het kader van het beleid van de Wereldhandelsorganisatie – zoveel mogelijk handelsbarrières wil afschaffen, bepleiten de ACP-landen doorgaans continuering van protectie. De periodieke vernieuwing van de verdragsrelatie tussen de EU en de ACP-landen lijkt niet in staat die spanningen te elimineren. Integendeel. Wij kunnen ons dat echter niet veroorloven in de sterk globaliserende wereld. Daarom stellen wij ook voor dit thema een paradigma-shift voor: bevorder de werking van EU-ACP verdragen door de ACP-landen een institutioneel/organisatorische plek in het Congres te geven. Nadrukkelijk zeggen wij hier ‘institutioneel/organisatorisch’. Een constitutionele plek kan niet omdat het soevereine Staten buiten Europa zijn. Maar wat zou erop tegen zijn om juist in de Senaat, het Huis dat expliciet bedoeld is voor de belangen van Staten, zes zetels in te ruimen (zonder stemrecht) voor twee Senatoren uit de groep van Afrikaanse ACP-landen, twee uit de Caraïbische groep en twee uit de Pacificgroep. Om gendergelijkheid te bevorderen zouden die twee leden per A, C en P steeds uit een vrouw en een man moeten bestaan.

Hoewel ze dus geen stemrecht hebben zouden ze kunnen deelnemen aan beraad in de Senaatscommissie(s) die een Senaatsstandpunt voorbereiden over handelsverdragen die de President wil sluiten. Dit zou de steeds gespannen relatie tussen de Europese Unie en die ACP-landen een positievere dimensie geven: die landen zitten dan niet langer als onderhandelaars aan de andere kant van de tafel, maar als partners aan dezelfde kant. Het lijkt ons een zaak van de drie groepen landen om zelf te zorgen voor de verkiezing of benoeming van hun vertegenwoordigers in de Europese Senaat. Ook hier moet het principe van onverenigbaarheid van ambten gelden: naast het lidmaatschap van de Europese Senaat zou men geen andere publieke functie, waar dan ook, mogen bekleden.

Het lijkt ons niet nodig om dit in de Constitutie zelf op te nemen. Deze specifieke relatie tussen de Federatie Europa en de ACP-landen kan bij verdrag worden geregeld. Mocht iemand stellen dat door het ontbreken van een letterlijke passage in de Constitutie sprake is van strijd met de Constitutie, dan kan het Europese Hooggerechtshof (waarover later meer) aan de hand van de expliciete bedoeling van de Constitutie zoals hier beschreven in de toelichting, vaststellen dat dit wel in overeenstemming met de Constitutie is.

Als alle landen van de huidige Eurozone tot de Federatie toetreden zou onze Senaat dus bestaan uit 17 x 8 = 136 personen. Plus de hierboven genoemde (niet stemgerechtigde) (3 x 2 =) 6 leden uit de vroegere kolonies van Europese landen, de ACP-groep. Wij bevestigen hiermee het vermoeden van de lezer dat er in de twee Huizen van het Europees Congres geen plaats is voor Hoofden van Staten of nationale Regeringsleiders.

De belangrijkste reden om deze stap – out of the box – te zetten kunt u lezen in Paper nr. 9 waarin Tombeur uiteenzet dat Europa snel positie moet kiezen binnen de globaliserende verhoudingen waarin nieuwe supermachten de regels van het politieke en commerciële spel gaan bepalen. Door de ACP-landen een organisatorische plaats binnen de Federatie Europa te geven zou Europa die nieuwe supermachten enkele stappen voor zijn.

 

Afdeling 4 – Het Europese Congres

  1. De tijd, plaats en wijze waarop de leden van het Huis van de Burgers worden verkozen en de leden van de Senaat worden benoemd, worden vastgesteld door het Europese Congres.
  2. Het Europees Congres zal minstens eenmaal per jaar zetelen. Deze zitting zal aanvangen op de derde dag van januari, tenzij het Congres bij federale wet een andere dag bepaalt.
  3. Het Europees Congres stelt voor zijn werkwijze een Reglement van Orde vast.

Toelichting Afdeling 4
In afwijking van de Amerikaanse Grondwet stellen wij voor dat niet elk Huis afzonderlijk zijn verkiezingen regelt, maar het Europees Congres. De reden is gelegen in de keus om de verkiesbaarheid van leden van het Huis der Burgers door de hele Federatie heen te laten plaatsvinden. Dus geen volksvertegenwoordigers per Staat laten verkiezen, maar van alle aangesloten volken samen. Op die manier is dit Huis de onbetwistbare emanatie van de kiesgerechtigde Burgers van de Federatie.

Lid 2 is een onderdeel van het Amerikaanse Amendement XX, geratificeerd in januari 1933. Lid 3 is vanzelfsprekend. Na de Constitutie is het Reglement van Orde van een volksvertegenwoordiging het belangrijkste document omdat het de procedure van de democratische besluitvorming regelt.

 

Afdeling 5 - Reglementen van Orde van de Huizen

  1. Elk Huis stelt voor zijn werkwijze een Reglement van Orde vast. Daarin wordt vastgelegd voor welke zaken welk quorum vereist is, hoe de aanwezigheid van leden kan worden afgedwongen, welke sancties bij structurele afwezigheid kunnen worden opgelegd, welke bevoegdheden de Voorzitter heeft voor het herstellen van de orde, en hoe de beraadslagingen en stemmingen worden vastgelegd.
  2. Het Reglement van Orde regelt de bestraffing van leden van het Huis voor wanordelijk gedrag, waaronder de bevoegdheid van het Huis om bij besluit van twee derde meerderheid het betreffende lid voorgoed uit het Huis te verwijderen.
  3. Geen Huis mag tijdens een zitting van het Europees Congres zonder toestemming van het andere Huis de werkzaamheden schorsen voor meer dan drie dagen.

Toelichting Afdeling 5
Er zijn dus drie Reglementen van Orde: een Reglement van het Europees Congres (de twee Huizen tezamen) en een voor elk van beide Huizen. Het vastleggen van de beraadslagingen en stemmingen impliceert de openbaarheid van deze zaken, tenzij het betreffende Huis zelf beslist dat bepaalde onderwerpen besloten dienen te blijven.

 

Afdeling 6 - Vergoeding en immuniteit van de Congresleden

  1. De leden van beide Huizen ontvangen voor hun werkzaamheden een salaris dat bij wet wordt vastgesteld en dat door het Ministerie van Financiën van de Federatie Europa maandelijks wordt uitbetaald. Zij ontvangen daarnaast een vergoeding voor reis- en verblijfskosten, in overeenstemming met de werkelijk gemaakte kosten en strekkend tot de reizen en werkzaamheden waartoe zij gerechtigd zijn.
  2. De leden van beide Huizen zijn in alle gevallen, uitgezonderd hoogverraad, ernstig misdrijf en verstoring van de openbare orde, tegen arrestatie gevrijwaard gedurende hun aanwezigheid op de zitting van hun respectievelijk Huis en tijdens hun reis van en naar dergelijke zittingen. Over  enige toespraak of enig debat in hun Huis worden zij niet ondervraagd op een andere plaats dan in het betreffende Huis.

Toelichting Afdeling 6
Lid 1 mag voor zichzelf spreken. Lid 2 gaat over immuniteit die het vrij uitoefenen van het mandaat moet garanderen. Elk Congreslid moet zonder externe druk kunnen functioneren.

Artikel III – Bevoegdheden van de Wetgevende Macht

Afdeling 1 - Werkwijze voor het aannemen van wetten

  1. Het Huis der Burgers is bevoegd tot het initiëren van belastingwetten voor de Federatie Europa. De Senaat heeft het recht om, net zoals het geval is bij andere wetsvoorstellen van het Huis van de Burgers, bij amendement voorstellen tot aanpassing van belastingwetten te doen.
  2. Beide Huizen zijn bevoegd om wetten te ontwerpen. Elk wetsontwerp vanuit een Huis wordt voorgelegd aan de President van de Federatie Europa. Als hij/zij het ontwerp van wet goedkeurt, zal hij/zij het ondertekenen en doorzenden naar het andere Huis. Zo niet, dan zal de President het met redenen omkleed terugsturen naar het betreffende Huis. Dat Huis maakt notitie van de bezwaren van de President en neemt het opnieuw in behandeling. Indien na heroverweging, een twee derde meerderheid van dat Huis het eens is met het goedkeuren van dat wetsontwerp, wordt het, samen met de bezwaren van de President, naar het andere Huis gezonden ter overweging in dat andere Huis. Indien het andere Huis het wetsontwerp met twee derde meerderheid goedkeurt, wordt het wet. Indien enig wetsontwerp niet binnen tien werkdagen door de President is teruggestuurd, nadat het hem/haar is voorgelegd, zal het wet worden alsof het door hem/haar is ondertekend, tenzij het Europees Congres door zijn schorsing van de werkzaamheden het terugsturen binnen tien werkdagen verhindert. In dat geval zal het geen wet zijn.
  3. Enige regeling anders dan een wetsontwerp, zoals een richtlijn of resolutie, of een stemming, waarvoor de instemming van beide Huizen noodzakelijk is, behalve over de schorsing van de werkzaamheden, wordt voorgelegd aan de President en moet door hem/haar worden goedgekeurd alvorens rechtskracht te kunnen verkrijgen. Als hij/zij die afkeurt is die regeling niettemin aangenomen als twee derde meerderheid van beide Huizen deze zaak goedkeurt.

Toelichting Afdeling 1
Hier passen wij dus de structuur van de Amerikaanse Grondwet aan. Het Amerikaanse Artikel I van die Constitutie kent tien Afdelingen. Die gaan zowel over de organisatie van het Congres als over de bevoegdheden. Wij vinden het beter om die twee onderwerpen te splitsen. Daarom hebben we ons Artikel II de titel gegeven van “Organisatie van de Wetgevende Macht’ die dan de Afdelingen 1-6 omvat. Vervolgens behandelen wij de Afdelingen 7-10 in een nieuw Artikel III onder de naam ‘Bevoegdheden van de Wetgevende Macht’. De Afdelingen 7-10 van het Amerikaanse Artikel I nummeren wij in ons Artikel III dan Afdelingen 1-4.

Beide Huizen maken dus initiatiefwetten. Niet de President en de Ministers van zijn Regering: het zogeheten Kabinet van de President. Die treden zelfs niet op in de Huizen. Deze strikte scheiding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht garandeert de autonomie van het Europees Congres in haar kerntaak: het ontwerpen en definitief goedkeuren van federale wetten.

Lid 1 van Afdeling 1 geeft de exclusieve bevoegdheid aan het Huis van de Burgers om belastingwetten te maken. Anders dan het geval is bij wetgeving in algemene zin heeft de Senaat dus niet die bevoegdheid. Wel mag de Senaat proberen via amendementen die belastingwetgeving aan te passen. De reden om hier alleen het Huis van de Burgers bevoegd te verklaren om ter zake een initiatief te nemen, is gelegen in de overweging dat ‘tasten in de beurs van de burgers’ uitsluitend en alleen ter beoordeling van de vertegenwoordigers van die Burgers is.

Terzijde maken wij een uitstapje naar de vraag: “Als Europa een Federatie zou zijn zoals de Verenigde Staten, was het dan mogelijk geweest de banken- en de daarna volgende schuldencrisis met economische gevolgen effectiever aan te pakken?” De Nederlandse Bank (DNB) geeft in haar Jaarverslag 2012 op die vraag een positief antwoord. In een uitgebreide paragraaf 1.5 maakt de DNB duidelijk in welk opzicht het federale stelsel van de VS de basis is gebleken voor een snelle en effectieve benadering van deze crises. Wij verwijzen de lezer graag naar de opmerkelijke details in dat Jaarverslag maar willen niet voorbijgaan aan het noemen van één aspect. In de VS kan de federale overheid meer openbare en andere schulden absorberen dan de EU. In 2012 bedroeg het Amerikaanse budget 24% van het BBP. Daarmee vergeleken is de EU een financiële dwerg: net iets meer dan 1%. De Amerikaanse Federatie begon onder de slogan: ‘no taxation without representation’. In de EU is het nochtans ‘representation without taxation’.

Het Huis van de Burgers bepaalt dus welk soort federale belastingheffing zal plaatsvinden: inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting, belasting op onroerend goed, wegenbelasting, vermogensbelasting, winstbelasting en/of belasting op de toegevoegde waarde. Of misschien laat het die soorten belasting tot de jurisdictie van de lidstaten en creëert het slechts één nieuwe soort belasting onder de naam Federale Belasting, op voorwaarde dat belastingen van de Staten gelijktijdig verlaagd of afgeschaft worden om te voorkomen dat deze federale belastingheffing ten koste gaat van de Burgers. Meer zeggen wij hierover niet, omdat dit een onderwerp is dat de politiek verkozenen moeten beslissen. Daarom doen we hier ook geen uitspraak over het dispuut met betrekking tot harmonisering van belastingen, bijvoorbeeld de vennootschapsbelasting.

In lid 2 is de toepassing van de Lex Silencio Positivo opmerkelijk, een regel uit het Romeinse recht: als de President niet binnen tien dagen zijn mening geeft, wordt het voorstel vanzelf wet. Als de President het wetsontwerp afwijst moet hij zijn afwijzing met redenen omkleden en terugsturen naar het Huis dat het ontwerp maakte. Zoals in een eerdere Paper is gemeld wordt dit het vetorecht van de President genoemd. Dat woord ‘veto’ wordt overigens niet uitdrukkelijk in de Amerikaanse Grondwet genoemd. In ons artikel evenmin.

Op deze plaats lijkt het nuttig even in te gaan op een momentele consequentie van de Amerikaanse keus om het principe van de trias politica te ondersteunen met een ingenieus stelsel van ‘checks and balances’. Vanaf het einde van 2012 tot dit moment, maart 2013, blokkeren de President én de Senaat de mogelijkheid om de begrotingscrisis van de VS op te lossen. Bij een oppervlakkige beschouwing zou men dit kunnen toeschrijven aan een constitutionele systeemfout: als beide machten op hun constitutionele strepen blijven staan ontstaat er een impasse. En dat zou dan de schuld zijn van de Amerikaanse Grondwet. Maar deze zienswijze is onjuist als men teruggaat naar de allerbelangrijkste reden om dit stelsel van ‘checks and balances’ in te stellen: nooit meer mag er iemand de absolute baas over alle anderen zijn. Dat dwingt alle betrokken partijen om bij een mogelijke impasse de verantwoordelijkheid te tonen die de Burgers aan hen hebben gegeven. En dat is niet meer of minder dan ervoor te zorgen dat men de impasse oplost. Het voortduren van deze verdrietige situatie is dus niet terug te voeren op een systeemfout van de Grondwet van de VS, maar op het onvermogen van betrokken politici om hun verantwoordelijkheid te nemen ten bate van het algemeen belang.

 

Afdeling 2 – Inhoudelijke bevoegdheden van het Europees Congres

Het Europees Congres is bevoegd:

  1. tot het heffen en innen van belastingen, heffingen en accijnzen om de schulden van de Federatie Europa te betalen en om te voorzien in de uitgaven die nodig zijn voor het vervullen van de garantie die in de Preambule is omschreven, waarbij al die belastingen, rechten en accijnzen uniform moeten zijn in de gehele Federatie Europa;
  2. om geld te lenen op het krediet van de Federatie Europa;
  3. om de handel te regelen tussen de Staten van de Federatie Europa en met vreemde Staten;
  4. om in de gehele Federatie Europa uniforme migratieregels en inburgeringsregels vast te stellen, die mede gehandhaafd worden door de aangesloten Staten;
  5. om uniforme regels inzake faillissementen vast te stellen voor de gehele Europese Federatie;
  6. om de federale munt te doen vervaardigen en uit te geven, de waarde daarvan te bepalen, en de standaard vast te stellen van gewichten en maten; om te voorzien in bestraffing van vervalsing van waardepapieren en van de gangbare munt in de Federatie Europa;
  7. om regels vast te stellen en af te dwingen ter bevordering en bescherming van het klimaat en van de water-, grond- en luchtkwaliteit;
  8. om regels vast te stellen voor het opwekken en het verdelen van energie;
  9. om regels vast te stellen ter preventie, bevordering en bescherming van de volksgezondheid, met inbegrip van beroepsziekten en arbeidsongevallen;
  10. om regels vast te stellen voor elke modus van verkeer en vervoer tussen de Staten van de Federatie Europa, met inbegrip van de aanleg van de transnationale infrastructuur, voor de postvoorziening, voor de telecommunicatie, voor het elektronische verkeer tussen overheden en tussen overheden en burgers, waaronder begrepen alle regels die nodig zijn voor het bestrijden van fraude, vervalsing, diefstal, beschadiging en vernietiging van postale, dan wel elektronische informatie en hun informatiedragers;
  11. om de vooruitgang te bevorderen van wetenschappelijke bevindingen, economische innovaties, kunsten en sporten door ten bate van auteurs, uitvinders en ontwerpers de exclusieve rechten van hun creaties veilig te stellen;
  12. om federale rechtbanken op te richten die ondergeschikt zijn aan het Constitutioneel Hof van Justitie;
  13. om piraterij, misdrijven tegen het volkenrecht en mensenrechtenschendingen te bestrijden en te bestraffen;
  14. om de oorlog te verklaren en regels op te stellen over gevangennemingen te land, te water en in de lucht; om een Europese landmacht, zeemacht en luchtmacht op te richten en te bekostigen; om het bestuur en de werking van deze drie strijdkrachten te reglementeren; om te voorzien in het oproepen van milities om de wetten van de Federatie uit te voeren, opstanden te onderdrukken en invasies af te slaan;
  15. om alle wetten te maken die nodig en nuttig zijn voor het uitvoeren van de voorgaande bevoegdheden en alle andere bevoegdheden die bij deze Constitutie zijn toegekend aan de Regering van de Federatie Europa, of aan enig Ministerie of aan enige ambtsdrager.

Toelichting Afdeling 2
Deze Afdeling 2 is de limitatieve opsomming van de bevoegdheden van de wetgevende macht, het Europese Congres. Dit kenmerkt de verticale verdeling van bevoegdheden in een Federatie. Alleen deze bevoegdheden – uitsluitend bedoeld om gemeenschappelijke belangen te regelen waar een individuele Burger of Staat niet in kan voorzien – komen aan het Europese Congres toe. Geen andere. Geen hiërarchie. De essentie van de verticale verdeling van macht is het gegeven dat Burgers en Staten aan een federaal lichaam vragen om goed voor een limitatieve set van algemene belangen te zorgen (waar ze dan ook graag voor willen betalen), zonder dat dit federale lichaam het recht heeft om te veronderstellen dat het dan eenieders baas is. Alle andere bevoegdheden blijven bij de Burgers en de Staten, niet aanraakbaar door het federale gezag. De Staten behouden hun eigen Parlement, Regering en Rechtsprekende Macht voor wat niet aan de Federatie Europa werd toegewezen.

Deze Afdeling 2 is onze versie van de zogeheten ‘Kompetenz Katalog’ die Duitsland tijdens de opmaak van het Verdrag van Maastricht in 1992, en ook vaak daarna, heeft voorgesteld, maar die steeds door andere EU-landen is afgewezen. Een van de ernstige manco’s van het intergouvernementele systeem.

Onze lijst is totaal iets anders dan de limitatieve opsommingen (meervoud) die we in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vinden ten aanzien van de Unie. Niet alleen staan ze daar niet precies en daadwerkelijk limitatief opgesomd, ze worden ook nog eens doorkruist door het onbeheersbare subsidiariteitsbeginsel, de hiërarchische bevoegdheidsuitoefening en de deling van bevoegdheden: allemaal vloeken in een waarachtig federale tempel omdat ze de soevereiniteit van de Staten aantasten. Voor de goede orde: dit principe van de limitatieve opsomming van federale bevoegdheden is een van de grootste verworvenheden van de debatten in de Conventie van Philadelphia en werd al binnen twee weken bereikt.

Dit lijkt een goede plaats om nogmaals Frank Ankersmit, emeritus hoogleraar geschiedenis van de filosofie, te citeren. In het Nederlandse Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2012 met de titel ‘De Verenigde Staten van Europa’, schrijft hij onder meer: “Het heeft geen zin om op deze plaats in te gaan op de besluitvorming in Europa, en daarom is het voldoende om te constateren dat die haaks staat op alles wat in de geschiedenis van de politieke filosofie over publieke besluitvorming bedacht werd. Die besluitvorming in Europa is volstrekt uniek in de geschiedenis – en dat is zeker niet in positieve zin bedoeld. Gezien de immense problemen van de Europese eenwording kan men daar begrip voor opbrengen; maar het is en blijft een lelijk ding. Meer in het bijzonder, die besluitvorming is in feite de officiële codificatie van alle onzekerheden omtrent het uiteindelijke doel van de Europese eenwording. Het is alsof de Europese bestuurderen de onzekerheid daarover welbewust vertaalden in een bestuursstructuur die er de organisatorische uitdrukking van is. Het is alsof zij het onvermogen van Europa om hetzij vroeger of later over zijn eigen schaduw heen te springen onverbrekelijk wensten vast te leggen in een bestuurlijke structuur die dat ook daadwerkelijk onmogelijk zou maken.” [onderstreping door K/T]

Vergelijk dit nog eens met hetgeen Klinkers stelde in Paper 11: het Verdrag van Lissabon is een zodanig fout document (legislatief, democratisch, organisatorisch, besluitvormend) dat vernieuwing alleen mogelijk is door eruit te stappen: ‘step out of that box’ en vermijdt de valkuil om te proberen het systeem te verbeteren door dat vervloekte Verdrag aan te passen. Het is immers gevuld met systeemfouten. Elk nieuw amendement zal daarmee vergiftigd zijn omdat ze als het ware ‘genetisch’ zijn ingebrand. Sterke argumentatie tégen aanpassing van de EU-verdragen en vóór het creëren van een zelfstandige Europese Constitutie van en voor de Burgers vinden we ook in ‘We the Peoples - Europa en de Amerikaanse Constitutie’ van Hugo Klijn.

Zij die binnen het intergouvernementele stelsel leidinggevende posities bekleden beseffen niet hoe vernietigend verkeerde wetgeving op een samenleving uitwerkt. Fundamentele kennis van, en inzicht in, de noodzaak van een goed doordachte staatkundige vormgeving als basis voor een goed functionerende samenleving is kennelijk afwezig. Ook – het spijt ons dit te moeten vaststellen – in oprecht federaal denkende kringen in Europa. En waar mogelijk aanwezig, niet ingevuld door het tonen van staatsmanschap.

Wij zien dit als een vorm van ongewenste relativering van recht. Als een bagatelliseren van de noodzaak om onder alle omstandigheden ervoor te zorgen dat de staatkundige basis van de samenleving een professioneel geformuleerde codificatie heeft. Ook al hebben delen van het recht, met name het bestuursrecht, een instrumentele functie gekregen (recht als instrument tot het bereiken van politieke beleidsdoelen), er zijn en blijven leerstukken van onvervreemdbaar, fundamenteel recht waar politiek noch beleid aan mogen tornen. Dat ontkennen, is ontkennen dat de ‘rule of law’ prevaleert boven tirannie. Voor meer inzicht in het begrip ‘rechtsrelativering’ moeten wij kortheidshalve verwijzen naar het boek ‘Rechtsrelativering – een verkenning op het terrein van het overheidshandelen’ van Peter van Lochem.

Nu verder met ons ontwerp van de federale Constitutie. Essentiële toevoegingen in vergelijking met de Amerikaanse Grondwet zijn: 1e punt d, migratiebeleid als een federale zaak en niet langer toebehorend aan een Europese lidstaat, maar met de medewerking van de Staten bij de handhaving van de federale regels, bijvoorbeeld middels hun diensten van bijstand, onderwijs en politie, en 2e punt j, de basis voor een federale aanpak van een Europese digitale (elektronische) agenda plus strijd tegen cybercriminaliteit. 3e punt n voorziet in het creëren van federale strijdkrachten, dus één Europees leger van landmacht, zeemacht en luchtmacht. Een bekend nationaal(-istisch) gedreven twistpunt, maar als provinciale folklore onder een federale Constitutie de moeite van het betwisten niet waard. In Paper 12 is de verdrietige gang van zaken rond de pogingen om meteen na Wereldoorlog II een Europese krijgsmacht op te richten al besproken. Wij gaan er nu aan voorbij.

Deze Afdeling 2 gaat dus over het meest belangrijke aspect van een Federatie: de verticale scheiding van bevoegdheden tussen de Federatie enerzijds en die van de Burgers en de Staten anderzijds. Wat het Europese Congres mag regelen staat daar limitatief opgesomd. Dat betekent echter niet dat dan ook meteen duidelijk is uit hoeveel Ministers de uitvoerende macht zou moeten of kunnen bestaan. Dus voor welke beleidsdomeinen zou er vanaf het begin van de Federatie Europa een Minister met een eigen Ministerie moeten zijn? Wij zullen dit behandelen bij de Artikelen over de uitvoerende macht.

Wat die limitatieve opsomming betreft zijn overigens drie nuanceringen op hun plaats.

Ten eerste stippen wij aan dat de Federatie Europa logischerwijze ook bevoegd is om de toegewezen bevoegdheden niet enkel in de Federatie uit te oefenen, maar ook erbuiten, bijvoorbeeld bij middel van het sluiten van verdragen. Wij koppelen de bevoegdheden van de Federatie zowel aan haar intern beleid als aan haar buitenlands beleid. Hetzelfde geldt voor de Staten die lid zijn van de Federatie. Hoe dat in zijn werk gaat, komt aan bod in de artikelen over de Uitvoerende Macht.

Ten tweede moeten we wijzen op de laatste bevoegdheid van Afdeling 2, punt o. In de tekst van de Amerikaanse Grondwet “To make all Laws which shall be necessary and proper for carrying into Execution the foregoing Powers, and all other Powers vested by this Constitution in the Government of the United States, or in any Department or Officer thereof.”. Dit is de beroemde ‘Necessary and Proper Clause’: het Congres kan alle wetten maken die het nodig denkt te hebben. Maar als die niet onmiskenbaar voortkomen uit de limitatieve reeks van bevoegdheden krachtens hun Artikel I, Section 8 (ons Artikel III, Afdeling 2) kan de President ze met een veto treffen. Of kan het ‘Supreme Court’ ze in strijd met de Grondwet verklaren, het zogeheten ‘judicial review’.

Ten derde een ander belangrijk aspect. Het Amerikaanse Congres heeft eigenlijk nog meer bevoegdheden dan de bevoegdheden die in haar Grondwet onder Artikel I, Afdeling 8 (ons Artikel III, Afdeling 2) genoemd zijn. We komen nu op het terrein van de zogeheten ‘implied powers’, de impliciete bevoegdheden: bevoegdheden die niet letterlijk in de Constitutie staan, maar die uit het complex van bevoegdheden van de Amerikaanse Afdeling 8 worden afgeleid.

Een van de belangrijkste heet ‘Congressional Oversight’. Dat toezicht – voornamelijk georganiseerd door middel van parlementaire Commissies (vaste zowel als bijzondere commissies), maar daarnaast ook met andere instrumenten – gaat over het totale functioneren van de uitvoerende macht en de federale agentschappen. Het doel is om effectiviteit en efficiency te verhogen, de uitvoerende macht binnen het gareel van zijn directe taak te houden (uitvoering van wetten), verspilling, bureaucratie, fraude en corruptie op te sporen, bescherming van burgerlijke rechten en vrijheden, enzovoort. Het is een omvattend toezicht op de totale beleidsuitvoering. Dit is overigens niet iets van de laatste tijd, het ontstond vanaf het begin van de Grondwet en is een onbetwist onderdeel van het eerder besproken ingenieuze stelsel van ‘checks and balances’. Let wel, de Grondwet kent dat ‘Congressional Oversight’ niet met zoveel woorden, maar het wordt geacht een onvervreemdbaar verlengstuk van de wetgevende macht te zijn: als je bevoegd bent om wetten te maken moet je ook bevoegd zijn om te controleren wat er in de uitvoering daarvan gebeurt. De evidentie zelve in een bestuurlijke cyclus.

Uiteraard is wel eens geprobeerd om met een strikte interpretatie van de Amerikaanse Grondwet aan te tonen dat deze vorm van ‘implied powers’ niet in overeenstemming is met de Grondwet. Het ‘Supreme Court’ van de VS heeft die claim echter steeds afgewezen. Dit geheel in de lijn van de visie van President Woodrow Wilson (door bestuurskundigen gezien als een van de eerste bestuurskundigen) die dit parlementaire toezicht zag als net zo belangrijk als het maken van wetten: “Quite as important as legislation is vigilant oversight of administration.”

Dit alles in het besef dat de Amerikaanse Grondwet in Artikel I, Afdeling 9 bepaalt binnen welke grenzen het Amerikaanse Congres de limitatieve bevoegdheden van hun Afdeling 8 mag uitoefenen.

Wij vragen nog even aandacht voor enkele specifieke leden van onze, aangepaste, Afdeling 2.

Ten eerste lid a, de bevoegdheid om belastingen e.d. te heffen. Die is in Amerika nodig voor het betalen van de schulden en ‘for the common Defence and general Welfare of the United States’. De woorden tussen aanhalingstekens hebben wij vervangen door ‘die nodig zijn voor het vervullen van de garantie die in de Preambule is omschreven’. Het genereren van een eigen inkomen van het federale gezag moet ons inziens verder strekken dan alleen het betalen van de schulden van de Federatie en de bekostiging van de defensie-uitgaven en die voor het algemene welzijn. Naast de uitdrukkelijke verwijzing naar het kunnen betalen van de schulden vinden wij het van belang dat hier een duidelijke relatie wordt gelegd met de garantie in de Preambule. Dus dat die belastingheffing er ook is voor het bekostigen van de uitgaven “voor vrijheid, orde, veiligheid, geluk, gerechtigheid, verdediging tegen vijanden van de Federatie, milieubescherming, alsook acceptatie en tolerantie van de verscheidenheid van culturen, overtuigingen, levenswijzen en talen van allen die leven en zullen leven op het grondgebied dat onder de jurisdictie van de Federatie valt”.

Lid c heet in de Amerikaanse Grondwet de ‘Commerce Clause’. Voor de Federatie Europa zal de toepassing van deze bepaling – mede in het licht van Obama’s aanbod aan Europa om een nieuw handelsverdrag te sluiten tussen de EU en Amerika – van essentieel belang zijn voor het financieel-economische herstel van Europa. Wij sluiten ons aan bij de zienswijze van Koen Berden en Marcel Canoy in hun artikel ‘EU kikkert op van vrijhandel met de VS’ in het NRC Handelsblad van 16 maart 2013 dat de beoogde slechting van handelsbarrières van groot belang is voor het economisch herstel van de Europese Unie. Daarom stellen wij voor dat deze clausule net als in de VS breed wordt geïnterpreteerd. Ook in verband met ons eerder in deze Paper genoteerde voorstel om zes vertegenwoordigers van de ACP-landen een niet-stemgerechtigde zetel in de Senaat te geven: het economisch voortbestaan van Europa zal in belangrijke mate afhangen van zijn vermogen om totaal nieuwe inzichten inzake handelsbetrekkingen institutioneel te verankeren in de basis van zijn staatkundige organisatie.

 

Afdeling 3 - Gewaarborgde rechten van personen

  1. De immigratie van die personen die de Staten als toelaatbaar beschouwen, wordt door het Europees Congres niet verboden voor het jaar 20XX.
  2. Het recht van de ‘habeas corpus’ wordt door het Europees Congres niet ingetrokken, tenzij de openbare veiligheid dit vereist in geval van een opstand of een invasie.
  3. Het Europees Congres mag geen retroactieve wet noch een wet op burgerlijke dood aannemen en evenmin een wet goedkeuren die afbreuk doet aan de contractuele verbintenissen of aan het gezag van gewijsde van rechterlijke uitspraken van welk rechtscollege dan ook.

Toelichting Afdeling 3
Afdeling 3 is gewijd aan principiële beperkingen van de federale bevoegdheden die in Afdeling 2 aan het Congres zijn toegekend, om personen te beschermen. Deze bondige Afdeling 3 over individuele rechten volstaat in dit ontwerp van Constitutie. Meer is niet nodig. Artikel I, lid 3 van het ontwerp bepaalt immers dat de Federatie Europa het Handvest van de Grondrechten van de EU onderschrijft, behalve het tot betwistingen leidende subsidiariteitsbeginsel, en dat de Federatie toetreedt tot het Verdrag van de Rechten van de Mensen en de Fundamentele Vrijheden, gesloten in het kader van de Raad van Europa (zie Paper nr. 21).

Het eerste lid van Afdeling 3 geeft aan de Staten nog enkele jaren het recht om hun eigen vreemdelingenbeleid te voeren. Vanaf het nu nog niet te noemen jaar 20XX wordt dat federaal migratiebeleid. En daarmee gaat de Federatie Europa zich afficheren als een Federatie die vreemdelingen onder bepaalde voorwaarden welkom heet, in plaats van met bureaucratische mechanismen, en met op afweer gerichte juridische constructies, burgers uit andere werelddelen buiten de Federatie te houden, of eruit te zetten. De Federatie Europa kan nog wel tientallen miljoenen actieve, ondernemende ‘andersdenkenden’ gebruiken om de economie uit het slop te halen en de vergrijzing op te vangen. Dat vereist een beleid dat migratie organiseert in het voordeel van de Federatie en in dat van de migrant. Inspiratie kunnen de Europese beleidsmakers halen uit het succesvolle beleid van Federaties als Australië, Canada en de Verenigde Staten.

 

Afdeling 4 - Beperkingen opgelegd aan de Federatie Europa en aan de aangesloten Staten

  1. Geen belastingen, heffingen of accijnzen worden geheven op grensoverschrijdende goederen en diensten tussen de Staten van de Federatie.
  2. Geen voorkeursbehandeling wordt gegeven, door geen enkele commerciële of fiscale regulering, aan zeehavens en luchthavens van enige Staat van de Federatie ten nadele van havens van andere Staten van de Federatie; noch zullen schepen of vliegtuigen in hun vaart of vlucht naar en van een Staat van de Federatie verplicht worden om in een andere Staat van de Federatie aan te meren of te landen, uit te klaren of rechten te betalen.
  3. Geen Staat zal een akte van burgerlijke dood of een retroactieve wet maken of een wet goedkeuren die afbreuk doet aan de contractuele verbintenissen of aan het gezag van gewijsde van rechterlijke uitspraken van eender welk rechtscollege dan ook.
  4. Geen Staat zal zijn eigen geldsoort uitgeven.
  5. Geen Staat zal, zonder toestemming van het Europees Congres, enige belasting, recht of accijns opleggen op de import en export van goederen en diensten, behoudens datgene wat volstrekt noodzakelijk is om inspecties op import en export uit te voeren. De netto opbrengst van alle belastingen, rechten of accijnzen op de import en export van goederen en diensten is bestemd voor de financiën van de Federatie Europa; en al daarmee verband houdende wetten vallen onder de jurisdictie, herziening en controle van het Europees Congres.
  6. Geen Staat zal, zonder toestemming van het Europees Congres, een leger-, zee- of luchtmacht hebben, een overeenkomst of verbond sluiten met een andere Staat van de Federatie of met een vreemde mogendheid, of oorlog voeren, tenzij hij daadwerkelijk wordt aangevallen, of in een zodanige onmiddellijke gevaarsituatie verkeert dat geen uitstel mogelijk is.

Toelichting Afdeling 4
Volgens de leden 1 en 2 van deze Afdeling mogen noch de Staten van de Federatie, noch de Federatie zelf, een regelgeving invoeren of handhaven die de economische eenheid van de Federatie beperken of bemoeilijken. Conform het Lissabonverdrag wordt de interne markt in de Federatie en de EU gevrijwaard.

Nogmaals: bevoegdheden die door de Constitutie niet uitdrukkelijk in Artikel III, Afdeling 2 zijn toegewezen aan het Congres berusten bij de Burgers en de Staten. Dit is de andere kant van de medaille met de naam ‘verticale scheiding van machten’. Niettemin achtte men het in Amerika indertijd nuttig en nodig om niet alleen het Congres aan grenzen te binden in hun Afdeling 9 van Artikel I, maar ook de Staten eraan te herinneren dat hun bevoegdheden niet onbeperkt zijn. Tot dat doel bepaalt hun Artikel I, Afdeling 10 (ons Artikel III, Afdeling 4) wat de Staten niet mogen doen.

Lid 3 legt dezelfde beperking op aan de wetgevende macht van de Staten als aan die van de Federatie, opgenomen in Afdeling 3, lid 3, om de rechtszekerheid te handhaven, de uitoefening van de rechtsprekende macht onverlet te laten en geldende of afgedwongen rechten van Burgers te vrijwaren. Verder is van belang, een onderwerp dat vaak door het 'Supreme Court' in de VS is behandeld, dat Staten geen wetten mogen maken die contractuele verplichtingen opheffen. Rechtszekerheid voor contractanten en procespartijen is van een hogere orde dan de bevoegdheid om bij wet een contract of een rechterlijke uitspraak onverbindend te verklaren. Rechtszekerheid voor contractanten en procespartijen is van een hogere orde dan de bevoegdheid om bij wet een contract of rechterlijke uitspraak onverbindend te verklaren.

In Lid 4 is de bepaling dat geen van de aangesloten Staten van de Federatie een eigen geldsoort mag maken (afkomstig uit Federalist Paper nr. 44 van James Madison) een duidelijke waarschuwing aan het adres van groeperingen die de laatste tijd voorstellen doen om uit de Eurozone te stappen en opnieuw de eigen voormalige nationale munt te gaan gebruiken. Niettemin is het die Staten toegestaan bonds en andere schuldpapieren uit te geven om hun tekorten in de uitgaven te financieren. Met andere woorden, wij stellen voor om een financieel systeem te creëren dat gelijk is aan dat van de USA. 

Lid 5 bepaalt dat export- en importheffingen niet tot de bevoegdheid van de Staten behoren, tenzij ze daar toestemming voor krijgen. Ze mogen wel kosten in rekening brengen voor de uitgaven die ze moeten plegen in verband met de controle op import en export. De netto-opbrengst van toegestane heffingen moet in de schatkist van de Federatie vallen. Deze zaak zal waarschijnlijk een hoge plaats op de agenda hebben van de eerder door ons aanbevolen zes Senatoren (zonder stemrecht) die door de ACP-landen worden afgevaardigd in de Europese Senaat.

Lid 6 onderstreept nogmaals dat defensie een federale taak is. Met dien verstande dat het Europees Congres kan besluiten dat een lidstaat op zijn grondgebied een deel van dat federale leger huisvest en gereed houdt om in noodgevallen op te treden.

 

Afdeling 5 – Beperkingen opgelegd aan de Europese Federatie

  1. Geen geld wordt uit de financiën van de Federatie Europa genomen dan voor een gebruik bepaald bij federale wet; jaarlijks wordt een verklaring van de inkomsten en de uitgaven van de Federatie Europa gepubliceerd.
  2. De Federatie Europa kent geen adellijke titels toe. Geen persoon die onder de Federatie Europa een vertrouwensambt of bezoldigd ambt bekleedt, zal zonder toestemming van het Europees Congres enig geschenk, honorarium, ambt of titel van enigerlei aard aannemen van enig vreemd staatshoofd of een vreemde Staat.

Toelichting Afdeling 5
Wij denken dat deze Afdeling voor zichzelf spreekt.

Dit is onze versie van de beschrijving van de wetgevende macht van een Federatie Europa. Wij zijn zo dicht mogelijk bij de tekst van de Amerikaanse Grondwet gebleven. Daardoor is het denkbaar dat woorden of zinnen – vitaal voor een federaal Europa – ten onrechte ontbreken of niet goed verwoord zijn. Of dat wij hier zaken regelen die niet nodig zijn in het beoogde Europese federale verband. Daarom staat dit – net zoals de rest van ons ontwerp van Constitutie – open voor aanvulling en verbetering door personen die er meer verstand van hebben.