Nr. 23 – Klinkers & Tombeur, april 2013

Paper nr. 23 is in zijn geheel gewijd aan de grondwetsartikelen IV en V over de Uitvoerende Macht. Het gaat hier om de taak en bevoegdheden van de President, zijn regering en haar administratie. Klinkers en Tombeur wijken af van enkele clausules die de Amerikaanse Grondwet kent. Het betreft hier met name de verkiezing van de President. Daarnaast doen ze een verrassend voorstel voor de manier waarop de Ministerraad van de Federatie Europa zou kunnen worden samengesteld. Ook nemen zij enkele essentiële aspecten van de directe democratie in Zwitserland mee.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Wij vervolgen met de compositie van het ontwerp voor een Constitutie van de Federatie Europa. De navolgende artikelen komen deels uit de oorspronkelijke Amerikaanse Grondwet zelf, deels zijn ze aangevuld en verbeterd met teksten uit de amendementen die later door het Congres aan die Grondwet zijn toegevoegd. Ook hier veroorloven wij ons de leesbaarheid van de structuur van de Amerikaanse Grondwet te verbeteren door de organisatie van de uitvoerende macht los te knippen van de duur en vacatie van het (vice-)presidentschap.

ARTIKEL IV – Organisatie van de Uitvoerende Macht

Afdeling 1 Instelling van de ambten van President en Vicepresident

  1. De uitvoerende macht berust bij de President van de Federatie Europa. Hij/zij bekleedt het ambt gedurende een termijn van vier jaar, tezamen met de Vicepresident, die voor eenzelfde termijn het ambt zal bekleden. De President en de Vicepresident worden als duo gekozen door de Burgers van de Federatie Europa die daartoe één kieskring vormt. Zij zijn eenmaal terstond herkiesbaar.
  2. De verkiezing van de President en de Vicepresident van de Federatie Europa vindt telkens plaats op de derde vrijdag in de maand oktober en dit voor het eerst in het jaar 2016. Voor het overbruggen van de periode tussen de ratificatie van de Constitutie van de Federatie Europa en de eerste verkiezing van haar President en Vicepresident wijst het Europees Congres uit zijn midden een waarnemend President aan. Deze waarnemende President is niet verkiesbaar als President, noch als Vicepresident, bij de eerste presidentiële verkiezing van de Federatie Europa.
  3. Verkiesbaar tot President en Vicepresident is enig persoon die, op het ogenblik van zijn kandidatuurstelling, waarvan de tijdigheid bepaald wordt door de federale wet, de leeftijd van vijfendertig jaar heeft bereikt, die de nationaliteit bezit van een van de Staten van de Federatie Europa en die minstens vijftien jaren als inwoner geregistreerd is geweest in een van de Staten van de Federatie Europa.
  4. De President ontvangt voor zijn/haar werkzaamheden een salaris dat vastgelegd en geregeld wordt door het Europees Congres. Het salaris zal noch verhoogd, noch verlaagd worden tijdens de termijn waarvoor hij/zij gekozen zal zijn. Hij/zij ontvangt tijdens deze termijn geen andere geldsom en geen goed in natura van de Federatie Europa, noch van enige Staat van de Federatie, noch van een andere publieke instelling in of buiten de Federatie, noch van een privé instelling of persoon.
  5. Voordat de President de uitvoering van het ambt aanvangt zal hij/zij in de maand januari van het jaar waarin de ambtstermijn aanvangt, de volgende eed of belofte afleggen ten overstaan van de Voorzitter van het Constitutionele Hof van Justitie: “Ik zweer (of beloof) plechtig dat ik getrouw het ambt van President van de Federatie Europa zal uitoefenen, en dat ik naar best vermogen de Constitutie van de Federatie Europa zal bewaren, beschermen en verdedigen.”

Toelichting Afdeling 1
Het eerste lid bepaalt dat de uitvoerende macht bij de President ligt. Het is van belang om hierbij te onderstrepen dat die macht bedoeld is om uit te voeren wat de wetgevende Huizen van het Congres beslissen. En om de President op dit punt in de gaten te houden, oefent het Congres dus – zoals al besproken – zijn ‘Congressional Oversight’ uit: een diepgaand toezicht op de uitvoerende macht.

Voorts bepaalt het eerste lid dat wij, anders dan het geval is in de Amerikaanse Grondwet, niet uitgaan van het systeem van kiesmannen (‘Electoral College’) per Staat waarbij het principe geldt van ‘the winner takes all’. Lid 1 gaat uit van een rechtstreekse verkiezing door een gewone meerderheid van de stemmen (50%+) van de burgers van de Federatie Europa, waarbij het territoir van de Federatie één kieskring vormt. Wij kiezen dus voor het systeem van de ‘popular vote’, waarbij die kandidaat wint die, over de gehele Federatie gezien, de meeste stemmen krijgt. In Amerika gaan regelmatig stemmen op om dit systeem te aanvaarden in plaats van dat via de kiesmannen, omdat een paar maal (bijvoorbeeld in de strijd George Bush versus Al Gore) is gebleken dat een kandidaat wel de meeste kiezers (Al Gore) maar niet de meeste kiesmannen achter zich kreeg. De President en de Vicepresident kunnen maximaal twee termijnen van vier jaar zitten.

Lid 2 wijkt drastisch af van de Amerikaanse Grondwet. Daarin is bepaald dat het Congres de datum van de verkiezing van de President vaststelt. Voor de VS is daar niets op tegen. Maar gelet op het extreme belang van een federaal Europa om zich snel en bekwaam te herpositioneren in het spel van globaliserende machten en krachten (zie Paper nr. 9), lijkt het ons verstandig om van meet af aan de zittingstermijnen van de Amerikaanse en de Europese Presidenten gelijk te laten lopen. Zo kunnen deze twee personen aan elkaar wennen en waar nodig samenwerken, zonder dat er een continuïteitsbreuk ontstaat omdat halverwege de zittingstermijn van de een in het andere continent een nieuwe President wordt gekozen. Voordat die elkaars telefoonnummer onthouden gaat er kostbare tijd verloren. De noodzaak tot samenwerking is temeer geboden nu in 2013 is gebleken dat de VS en de EU een geheel nieuwe handelsrelatie willen aangaan. Terzijde: in de VS is de dag van de verkiezing van de President vastgesteld op de dinsdag na de eerste maandag in november. Door de bank genomen ligt dat tussen 2 en 8 november. In 2012 viel het op 6 november. Rekening houdend met Europese verkiezingstradities en feestdagen in de maand november, kiezen we voor de derde vrijdag in de maand oktober, vanaf het jaar 2016.

Voorts bepaalt Lid 2, in afwijking van de Amerikaanse Grondwet, dat de periode tussen de oprichting van de Federatie Europa en de eerste presidentiële verkiezingen een waarnemend President wordt benoemd door en uit het Europees Congres. Die is vervolgens niet verkiesbaar bij de eerste presidentiële verkiezing. Het argument daarvoor is dat bij de eerste presidentsverkiezingen de betrokken kandidaten voor het Europese presidentschap een ‘level playing field’ moeten hebben. De waarnemend President laten meedoen aan die verkiezing zou de gelijkheid van kansen nadelig kunnen beïnvloeden voor de andere kandidaten. Bovendien lijkt het verstandig om in de maanden, of wellicht in de jaren die voorafgaan aan de eerste verkiezing van de President van de Federatie Europa, iemand aan te stellen die geen persoonlijk belang bij zijn of haar verkiezing heeft. Een zakelijke en professionele aanpak van de jonge Federatie is dan geboden.

Lid 3 voorziet erin dat iemand alleen President kan worden als hij of zij een persoonlijke band met de Europese Federatie heeft, namelijk de nationaliteit van een Staat van de Federatie bezitten en een aantal jaren ergens officieel in de Federatie heeft gewoond.

Lid 4 voorziet een salaris van de President (nu in de VS $ 400.000, straks in Europa € 400.000) voor de gehele duur van de ambtstermijn. Daarnaast mag hij/zij geen andere inkomsten in geld of in natura aanvaarden – van publieke noch private zijde, dan die welke voortkomen uit zijn/haar eigen vermogen dat hij/zij had voor het opnemen van het presidentiële ambt.

Lid 5, de verplichte eed of belofte van de President, af te leggen in de handen van de Voorzitter van het Europese Hooggerechtshof, is overgenomen uit de Amerikaanse Grondwet. In de VS is dit, met de hand op de Bijbel, een vierjaarlijks evenement dat er met veel pracht en praal wordt opgeluisterd. In januari 2013 konden we het tweemaal zien: eenmaal officieus in kleine kring in het Witte Huis, de dag erna officieel op de trappen van het Capitool. Overigens staan de woorden “So help me God”, niet in de Amerikaanse Grondwet. Dit is, naar het schijnt, op eigen gezag aan de eed toegevoegd door de eerste President, George Washington.

 

Afdeling 2 – Vacatie en einde van de ambten van President en Vicepresident

  1. De President en de Vicepresident van de Federatie Europa worden uit hun ambt ontzet na een veroordeling op bijzondere inbeschuldigingstelling van hoogverraad, omkoperij of andere zware misdrijven. Ingeval van ontzetting van de President uit het ambt, of het overlijden of aftreden, zal de Vicepresident President worden.
  2. Telkens als het ambt van de Vicepresident niet bezet is, zal de President een Vicepresident voordragen die het ambt zal bekleden na een meerderheidsbesluit in beide Huizen van het Europees Congres.
  3. Telkens als de President aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis van de Burgers zijn/haar geschreven verklaring overhandigt dat hij/zij in de onmogelijkheid verkeert om de machten en de plichten van het ambt te vervullen, en totdat hij/zij hun een schriftelijke verklaring van het tegendeel overhandigt, worden die bevoegdheden en plichten vervuld door de Vicepresident als Waarnemend President.
  4. Telkens als de Vicepresident en een meerderheid van de hoofden van de uitvoerende Ministeries aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis der Burgers hun geschreven verklaring overhandigen dat de President in de onmogelijkheid verkeert om de bevoegdheden en de plichten van het ambt te vervullen, zal de Vicepresident onmiddellijk de bevoegdheden en plichten van het ambt op zich nemen als Waarnemend President.
  5. Naderhand, wanneer de President aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis van de Burgers zijn/haar geschreven verklaring overhandigt dat geen onmogelijkheid aanwezig is, zal hij/zij de bevoegdheden en plichten van het ambt hernemen tenzij de Vicepresident en een meerderheid van de hoofden van de uitvoerende Ministeries aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis van de Burgers een nieuwe geschreven verklaring overhandigen, dat de President in de onmogelijkheid verkeert de bevoegdheden en plichten van het ambt te vervullen. Daarop zal het Europees Congres over de kwestie beslissen, voor dat doel samenkomend binnen de achtenveertig uren indien het niet in zitting verzameld is. Indien het Europees Congres binnen eenentwintig dagen na ontvangst van laatstgenoemde schriftelijke verklaring, of, wanneer het Europees Congres niet in zitting verzameld is, binnen eenentwintig dagen nadat het verplicht was samen te komen, met twee derde meerderheid van beide Huizen bepaalt dat de President in de onmogelijkheid verkeert om de bevoegdheden en plichten van het ambt te vervullen, zal de Vicepresident deze vervullen als Waarnemend President; zo niet zal de President de bevoegdheden en plichten van het ambt weer opnemen.
  6. De ambtstermijn van de President en de Vicepresident zal eindigen op de middag van de twintigste dag van januari in het laatste jaar van hun ambtstermijn. De termijnen van hun opvolgers zullen dan beginnen.
  7. Indien op het tijdstip dat als het begin van de ambtstermijn van de President werd vastgesteld, de nieuwgekozen President overleden zal zijn, zal de nieuwgekozen Vicepresident President worden. Als een nieuw gekozen President in de onmogelijkheid verkeert de eed of belofte af te leggen of het ambt tijdig op te nemen, of als de nieuw gekozen President niet voldoet aan de voorwaarden, dan zal de nieuw gekozen Vicepresident optreden als President tot een President aan de voorwaarden zal hebben voldaan. En het Europees Congres kan bij wet voorzien in het geval waarin noch een nieuwgekozen President, noch een nieuwgekozen Vicepresident aan de voorwaarden zal hebben voldaan, en in deze wet bepalen wie dan zal optreden als President, of de wijze bepalen waarbij een waarnemend persoon zal worden gekozen, en deze persoon zal dienovereenkomstig optreden totdat een President of Vicepresident aan de voorwaarden zal hebben voldaan.

Toelichting Afdeling 2
De eerste vijf leden van deze Afdeling zijn bijna volledig afkomstig uit het Amerikaanse Amendement XXV, geratificeerd in februari 1967.

De eerste zin van Lid 1 is de impeachment of afzettingsbepaling, indertijd gebruikt om Richard Nixon in verband met zijn aandeel in de Watergate-affaire zodanig onder druk te zetten dat hij zelf aftrad, waarna zijn opvolger Gerald Ford hem gratie verleende. Dit eerste lid lost tevens een probleem op waarmee men in Amerika lange tijd worstelde. Namelijk de vraag: als de President wordt opgevolgd door de Vicepresident, is die dan ‘Acting President’, dus waarnemend President alleen bekleed met de presidentiële bevoegdheden, of is hij/zij President, tout court? Welnu, het laatste is er sinds 1967 het geval: de Vicepresident wordt de President. Op die grond werd Gerald Ford President toen Richard Nixon aftrad wegens het Watergate-schandaal.

Lid 2 is ingegeven door de zorg om de continuïteit van het bestuur van de Federatie te verzekeren. Een Vicepresident kan – mits met instemming van het Europees Congres – door de President worden benoemd als er door welke omstandigheid ook geen Vicepresident is, zodat in dit geval geen beroep hoeft te worden gedaan op de Burgers.

De leden 3 tot 5 die verband houden met een onvermogen van de President om zijn functie uit te oefenen, spreken voor zichzelf. De leden 6 en 7 zijn afkomstig van het Amerikaanse Amendement XX dat in januari 1933 werd geratificeerd.

 

Artikel V – Bevoegdheden en taken van de President
Afdeling 1 – Presidentiële bevoegdheden

  1. De President is opperbevelhebber van de strijdmachten, veiligheidsdiensten en milities van de Federatie Europa.
  2. Hij/zij benoemt Ministers, Ambassadeurs, andere Gezanten, Consuls en alle ambtenaren van de Uitvoerende Macht van de Federatie Europa wier benoeming in deze Constitutie niet op een andere wijze is geregeld en wier ambten zullen ontstaan bij wet. Hij/zij ontzet alle openbare ambtenaren van de Federatie Europa uit hun ambt na een veroordeling op bijzondere inbeschuldigingstelling van hoogverraad, omkoperij of andere zware misdrijven.
  3. Hij/zij kan de schriftelijke mening vragen van de hoofden van de uitvoerende Ministeries over enig onderwerp met betrekking tot de taken van hun respectieve ambten.
  4. Hij/zij heeft de bevoegdheid om amnestie en gratie te verlenen voor misdrijven tegen de Federatie Europa, behalve in geval van bijzondere inbeschuldigingstelling.
  5. Hij/zij heeft de bevoegdheid om, na advies en met goedkeuring van de Senaat, verdragen te sluiten, op voorwaarde dat twee derde van de aanwezige leden van de Senaat ermee akkoord gaan.
  6. Hij/zij draagt Rechters van het Constitutioneel Hof van Justitie en van de Federale Gerechtshoven voor, en benoemt hen na het advies en de goedkeuring van het Europees Congres.
  7. Hij/zij organiseert eenmaal per jaar een consultatief referendum onder alle kiesgerechtigde Burgers van de Federatie Europa om de mening in te winnen van het Europese volk inzake de uitvoering van de federale beleidsdomeinen. Het referendum zal geschieden onder de hoede van de Europese Digitale Agenda.
  8. Hij/zij organiseert een decisief referendum onder alle kiesgerechtigde Burgers en de Staten over het al dan niet door de Federatie Europa toetreden tot of mede oprichten van een internationale organisatie met dwingende regelgeving, na advies van de Senaat over die toetreding of mede-oprichting.
  9. Hij/zij kan een decisief referendum organiseren onder alle kiesgerechtigde Burgers over een voorstel van federale wet waartegen de President bezwaren heeft geuit volgens artikel III van deze Constitutie en waarover de Huizen van het Congres nadien het onderling niet eens geraken gedurende twee jaren. De termijn van twee jaren begint te lopen vanaf de eerste plenaire stemming in het Huis dat het initiatief voor het wetsvoorstel niet nam.

Toelichting Afdeling 1
De President van de Europese Federatie vervult in één persoon twee functies: die van Staatshoofd en die van Regeringsleider. Daarnaast is hij/zij opperbevelhebber en de hoogste diplomaat.
Lid 1 legt het opperbevelhebberschap over alle strijdkrachten, veiligheidsdiensten en milities bij de President, terwijl het recht om een ander land de oorlog te verklaren een bevoegdheid is van het Congres. Hoe gaat men daarmee om in Amerika? Sinds de Korea-oorlog van begin jaren vijftig van de vorige eeuw, is het een geaccepteerde zaak dat de Amerikaanse President veel vrijheid heeft in het nemen van besluiten om militair personeel naar oorlogshaarden te sturen. Dus zonder vooraf uitdrukkelijk de toestemming daarvoor te vragen aan het Congres. Voorts is de specifieke uitoefening van die taak sinds de komst van de Verenigde Naties geëvolueerd in die zin dat de Verenigde Staten alleen deelnemen aan oorlogen (politionele acties genoemd) onder VN-mandaat. Behalve dan in het geval van de tweede Irak-oorlog. Men gaat ervan uit dat het opereren onder dat VN-mandaat impliceert dat het Congres stilzwijgend goedkeuring heeft verleend. Wij hebben begrip voor deze ruime opvatting in de VS over de presidentiële beslissingsmacht op militair gebied, omdat kritieke situaties dikwijls een snelle besluitvorming eisen. Voor de Federatie Europa zal dit niet anders zijn.

Enkele militaire details terzijde. De Amerikanen geven meer dan twee maal zoveel aan Defensie uit als de Europeanen. Bovendien hebben ze ruwweg een veel evenwichtiger verhouding tussen investeringen (25%), personeel (50%) en exploitatie (25%). In Europa zijn er bijvoorbeeld landen als België, Italië en Griekenland die meer dan 70% van hun defensiebudget aan personeel besteden. Dat betekent weinig investeringen. Nederland zit momenteel op 16%, wat ook te weinig is. Dan lijden de 27 lidstaten ook nog eens aan fragmentatie. Zo zijn er meer dan 20 verschillende gevechtsvoertuigen in Europa en worden defensiebeslissingen vooral nationaal genomen, zonder te kijken naar de overschotten en tekorten bij de NAVO en EU. De EU is slechts in staat 70.000 militairen  van de bijna twee miljoen Europese militairen in te zetten.

Lid 2 geeft de President het benoemingsrecht van de ambten in de uitvoerende macht. Hij/zij benoemt de Ministers in zijn Regering. Alsook het diplomatiek personeel, regeringsambtenaren en andere ambtenaren wier benoeming niet op een andere manier geregeld is. In Amerika verloopt de benoeming van deze personen – dus ook die van de Ministers – via een goedkeuring door de Senaat. Het Huis van Afgevaardigden heeft daarin geen bevoegdheid. Door de Amerikaanse Senaat de laten meebeslissen over de aan te stellen Ministers wordt de wetgevende macht mede verantwoordelijk voor de werking van de uitvoerende macht. Wij vinden dit vreemd in het presidentiële regime van de VS. Het lijkt ons een universele regel dat degene die een moeilijke job moet verrichten zelf moet kunnen beslissen met welk team hij of zij de uitdaging aangaat. Wij menen daarom dat het enkel aan de President van de Europese Federatie toekomt de leden van zijn Regering, de ambtenaren van de Regeringsdiensten en de federale diplomaten te kiezen en te benoemen: zij zijn onder zijn leiding verantwoordelijk voor het bestuur van de Federatie, inclusief de uitvoering van de federale wetgeving die het Congres maakt. Wij laten het Europese Congres in lid 6 wel een rol spelen bij het benoemen van leden van de derde macht van de trias politica, de rechtsprekende.

Lid 3 staat in de Amerikaanse Grondwet bij het vorige lid 1. Wij vinden het beter om het los te koppelen van zijn bevelhebberschap omdat de bevoegdheid om advies in te winnen bij zijn Ministers niet zozeer slaat op militaire zaken, maar op alles wat met hun werk te maken heeft. Belangrijk in deze is wel dat de Europese Constitutie dus met zoveel woorden ervan uitgaat dat de President over Ministers beschikt, het presidentiële Kabinet. Daarover straks meer.

Lid 4, de presidentiële bevoegdheid om amnestie en gratie te verlenen, een normaal onderdeel van elke Grondwet, hebben we ook losgemaakt uit lid 1.

Lid 5 geeft de President het recht om verdragen te sluiten. Maar koppelt dat wel aan de plicht om aan de Europese Senaat advies en goedkeuring bij twee derde meerderheid te vragen. Dit betekent dat, zoals in de VS, de Senaat telkens wanneer dit Huis dat wenst zich kan uitspreken over het sluiten van verdragen door de Federatie, voor en na de verdragsonderhandelingen. Deze bepaling belet niet dat ook de Staten van de Federatie verdragen kunnen blijven sluiten, op voorwaarde dat zij dit doen binnen hun eigen beleidsdomeinen. Dit als gevolg van de verticale bevoegdheidsverdeling uitgelegd bij artikel III. Dat impliceert dat beide bestuursniveaus beschikken over een eigen diplomatiek en consulair korps. Voor verdragen en diplomaten is dit nu al het geval in de Europese Unie. Er kan voor de taakverdeling tussen de consuls van elk bestuursniveau een regeling worden getroffen. Bijvoorbeeld door federale consuls uitsluitend bevoegd te verklaren voor bijstand aan (commerciële) rechtspersonen. In onze visie blijft elke Staat van de Federatie Europa bevoegd voor de nationaliteitswetgeving en verleent hij dus bijstand in het buitenland aan fysieke personen met de nationaliteit van die Staat. De nationaliteit van een aangesloten Staat wordt gecombineerd met het burgerschap van de Federatie Europa. Hierover meer in de volgende paper.

Wellicht is dit de juiste plaats om een opmerking te maken over het begrip ‘proportionaliteit’. Dat is binnen het huidige intergouvernementele systeem van de EU een belangrijke kwestie. Eenvoudig geformuleerd gaat het om de vraag in welke mate het EU-gezag – of het gezag van een nationale EU-Staat – dezelfde bevoegdheid mag uitoefenen. Dit begrip hangt rechtstreeks samen met het gegeven dat de EU-verdragen zogeheten ‘gedeelde bevoegdheden’ (‘shared powers’) kennen. Dat wil zeggen dat een en dezelfde bevoegdheid zowel door het EU-gezag als door een Staat mag worden uitgeoefend. Hetgeen dan de vraag oproept: hoever mag de een en ook de ander gaan in de uitoefening van die gezamenlijke bevoegdheid? In de praktijk is dit onwerkbaar gebleken. Omdat het beginsel van proportionaliteit in zijn toepassing wordt afgemeten aan het beginsel van subsidiariteit: laat aan de Staten over wat de Staten zelf het beste kunnen doen. Omdat de hiërarchische besluitvorming van de Europese Raad de toch al ernstig lekkende subsidiariteit van haar betekenis heeft beroofd, leidt het tot onoplosbare interpretatieproblemen. Een federaal systeem kent dat probleem helemaal niet. In een Federatie is het begrip ‘shared powers’ ondenkbaar, wegens de verticale verdeling van bevoegdheden, het wezen van een federale organisatie . Een Federatie kent alleen ‘shared sovereignty’: de Staten zijn 100% (en dus niet voor een deel) soeverein in alle bevoegdheden die niet naar de Federatie zijn overgeheveld. En de Federatie is op haar beurt 100% soeverein (dus niet voor een deel) in de uitoefening van die limitatieve set van ontvangen bevoegdheden. Nogmaals: een Federatie weerspiegelt de absolute Subsidiariteit en om die reden staat dit begrip nergens in ons ontwerp van de federale Constitutie. Noch de onzin van proportionaliteit.

Lid 6 wijkt af van de Amerikaanse Grondwet in deze zin dat het recht van de President om rechters in het Constitutionele Hof en in Federale Gerechtshoven te benoemen, niet enkel afhangt van de goedkeuring van de Senaat, maar van het gehele Congres, dus ook van het Huis der Burgers. Met de Federale Gerechtshoven bedoelen wij rechtbanken die het Congres bij wet zou oprichten en die in de hiërarchie van de rechtsprekende macht net onder het hoogste Hof, het Constitutionele Hof, staan. Naar het voorbeeld van de Zwitserse Grondwet voor het samenstellen van de Federale Rechtbank, wensen wij die belangrijke beslissingen toe te kennen aan beide Huizen van het Congres – met dit verschil dat ook de Europese President een rol speelt, namelijk de kandidaat-rechters voordraagt, net zoals in de VS. Omdat de federale hoven en eventueel andere federale rechtscolleges de eenvormige toepassing van het federale recht in de gehele Federatie moeten afdwingen, menen wij dat op die manier hun onafhankelijke werking beter verzekerd is, vooral ten opzichte van de Staten waarvan het recht eventueel moet wijken voor het federale recht. Bovendien horen de federale rechtscolleges het volle vertrouwen te krijgen van diegenen die de federale regelgeving hebben gemaakt en nog zullen maken, samen met diegenen die ze toepassen, namelijk de President met zijn Regering, en die dus kunnen inschatten of de kandidaten voor die rechtscolleges bekwaam genoeg zijn.

Leden 7, 8 en 9 staan niet in de Amerikaanse Grondwet. Onder verwijzing naar Paper nr. 20 waarin Tombeur uitweidt over voorbeelden van directe democratie in Zwitserland, introduceren wij drie soorten referenda die de President kan of moet organiseren en waaraan alle burgers van de Federatie Europa kunnen deelnemen die federaal stemrecht hebben.

Wij beseffen dat Europa geen goede ervaringen heeft met referenda over zichzelf. Zij staan tot nu toe al te zeer in het teken van verzet tegen het intergouvernementele systeem. In dit verband wijzen wij op de gedetailleerde analyse van Wim Voermans in zijn bijdrage ‘Van Europa voor de burger naar Europa door de burger’ in het Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2012 met de welluidende titel ‘De Verenigde Staten van Europa’. Voermans beschrijft nauwgezet het ontstaan en verloop van het referendum waarmee het Nederlandse volk in 2005 het ontwerp van een Europese ‘Grondwet’ verwierp. Net als in Frankrijk. Het bestuurlijke vacuüm dat daardoor ontstond werd vervolgens gevuld met het gedrocht dat men het ‘Verdrag van Lissabon’ noemt.

In Paper nr. 14 heeft Klinkers toegelicht hoeveel moeite men voor en tijdens de Conventie van Philadelphia had met het begrip ‘democratie’ van Aristoteles. Men zag in de letterlijke toepassing van dat begrip – namelijk iedere burger mag over alles meebeslissen – onoverkomelijke organisatorische problemen. Maar ook was men beducht voor de mogelijke domheid en beïnvloedbaarheid van de burger, leidend tot slechte besluitvorming. Nogmaals een zin die over dat standpunt duidelijk is: ”Equally discredited was ‘mere democracy’ which still meant, as Aristotle had taught, rule by the passionate, ignorant, demagogue-dominated ‘voice of the people’. This was sure to produce first injustice, then anarchy, and finally tiranny.” Daarom besloot men na lange debatten te kiezen voor de representatieve democratie, in hun woorden een ‘republican type of government’. De Zwitsers hebben het echter in het midden van de 19e eeuw aangedurfd om hun versie van de Amerikaanse Grondwet te verrijken met vormen van directe democratie. Tot op heden. En dat werkt kennelijk uitstekend. Wij wensen dit ook in onze versie van een federale Constitutie voor de Europese Federatie terug te zien. Vandaar de introductie van een drietal soorten referenda. Daarmee willen wij de negatieve connotaties over Europese referenda elimineren, uitgaande van de vaststelling dat de Burgers zich sinds 1950 amper konden uitspreken, laat staan iets beslissen, over het doen en laten van het intergouvernementele Europa. Het bestuur van de EU lijkt sindsdien steeds meer op het verlicht despotisme tijdens het Ancien Regime – besturen voor de Burgers maar niet door de Burgers. Wij vinden dat men dit democratisch tekort niet rationeel kan verantwoorden, omdat nooit eerder in de geschiedenis van Europa zoveel mensen er zo goed zijn opgeleid en er zo goed zijn geïnformeerd als sinds Wereldoorlog II. Toch worden ze, met verwijzing naar de Amerikaanse auteur Noam Chomsky, behandeld als onmondige kinderen. Wij menen dat het nu anno 2013 – nota bene het jaar door de EU officieel gewijd aan de Europese Burger – meer dan ooit nodig is referenda in de leden 7, 8 en 9 van deze Afdeling voor te stellen.

Wij stellen in lid 7 voor dat de President van de Federatie Europa verplicht is elk jaar een consultatief referendum te houden over de kwaliteit van het federale bestuur van Europa. Daarmee polst de President hoe de Burgers van de Federatie denken over de uitvoering van de beleidsdomeinen die aan het federale gezag zijn toebedeeld. Het resultaat ervan is niet bindend voor de President, het Congres of andere instellingen. Met de hulp van het resultaat van deze obligatoire raadpleging van het Europese kiezerskorps, kunnen wel snel en bekwaam federale tekortkomingen in het bestuur worden vastgelegd en opgelost. Dit is een krachtig instrument voor Europese natievorming. De Eurocommissaris die momenteel belast is met de Digitale Agenda, Neelie Kroes, zou bij het ontwerpen van de Europees-brede digitale infrastructuur reeds rekening kunnen houden met het inbouwen van zodanige faciliteiten dat het organiseren van een elektronisch referendum mogelijk is.

Om een Europese publieke ruimte op te bouwen, stellen wij in lid 8 ook voor dat de President een referendum organiseert onder de Burgers én de Staten om te beslissen over de vraag of de Federatie Europa al dan niet moet toetreden tot een internationale organisatie die afdwingbare regelgeving uitvaardigt, ze eventueel mee moet oprichten. Omdat die regelgeving ook de bevoegdheden van de Staten zou kunnen raken – mondiale onderhandelingen hebben hun specifieke dynamiek en mondiale instellingen hun eigen finaliteit die los staat van de Europese bevoegdheden – leggen we zulke beslissing ook aan hen voor. Inspiratie haalden we uit de Zwitserse Grondwet. Het oprichten van zulke nieuwe organisatie voorzien wij voor de aanpak van de klimaatverandering, naar het voorbeeld van de Wereldhandelsorganisatie. Ook voor deze beleidskeuzes is de President verplicht een referendum te organiseren. Het voorafgaand advies van de Senaat aan de Burgers en de Staten ligt in de lijn van de rol van de Senaat bij het sluiten van federale verdragen, beschreven in lid 5.

Als derde soort referendum onder de presidentiële bevoegdheid, suggereren wij in lid 9, weer naar Zwitsers voorbeeld, dat de President beslissende referenda kan organiseren wanneer de Huizen van het Congres, na een bezwaar van de President, het daarna onderling niet eens geraken over dat wetsvoorstel. Zulk referendum wordt daarom een ‘arbitragereferendum’ genoemd. Dit soort referendum is facultatief. De President beslist zelf of hij/zij de Burgers een dergelijk referendum voorlegt. Maar hun beslissing is bindend. De Europese Constitutie voorziet weliswaar in finale besluitvormende bevoegdheid van het Congres, maar het stelsel van ‘checks and balances’ kan bij obstinaat gedrag van een van de partijen tot een impasse leiden. Als die blijft voortduren is het nodig om – als ‘ultimum remedium’ – een ultieme besluitvormer aan het werk te zetten. En dat kunnen alleen de Burgers zijn: de Burgers gaan vooraf aan de Federatie, de Federatie is van de Burgers en niet andersom. De Burgers zijn het alfa en omega: bij hen begint de constituering van de Federatie, bij hen ligt dan ook de oplossing voor problemen die de instituties van de Federatie zelf creëren. Als functionarissen van de Federatie het staatkundig stelsel gebruiken om non-decisie te organiseren, moeten we terugvallen op degenen die de Staat gesticht hebben, de Burgers. Als men zulk een referendum in de VS zou hebben was de impasse van de ‘fiscal cliff’ snel opgelost.

 

Afdeling 2 – Presidentiële taken

  1. De President verstrekt eenmaal per jaar aan het Europees Congres informatie over de toestand van de Federatie Europa en beveelt maatregelen aan die hij/zij nodig acht.
  2. Hij/zij kan, bij buitengewone gelegenheden, beide Huizen van het Congres of een enkel Huis samenroepen, en indien er een geschil bestaat tussen beide Huizen betreffende het tijdstip van reces, kan hij/zij het reces vaststellen op dat tijdstip dat hij/zij gepast acht.
  3. Hij/zij ontvangt ambassadeurs en andere buitenlandse gezanten.
  4. Hij/zij draagt er zorg voor dat de wetten getrouw worden uitgevoerd.
  5. Hij/zij bepaalt de taken van alle regeringsambtenaren van de Federatie Europa.

Toelichting Afdeling 2
In de Amerikaanse Grondwet is dit artikel één doorlopende tekst. Wij vinden het overzichtelijker om het in vijf leden te verdelen.

Lid 1 gaat over de jaarlijkse ‘State of the Union’. Tot aan de regering van President Woodrow Wilson (1913-1921, oprichter van de Volkerenbond) gebeurde dat in de VS schriftelijk. Sinds Wilson door persoonlijk optreden in het Amerikaanse Congres. Dit is een door de Grondwet expliciet aan de President opgedragen uitvoerende taak. Hij/zij wordt geacht alles naar voren te brengen wat hij/zij als staatshoofd, regeringsleider, opperbevelhebber, hoogste diplomaat, et cetera, van belang acht. Daarnaast heeft de President de bevoegdheid en plicht om het Congres te wijzen op de noodzaak om maatregelen te nemen, zoals hij/zij denkt dat die nuttig en nodig zijn. Dit is de zogeheten ‘Recommendation Clause’. Wij willen deze werkwijze overnemen in de Europese Constitutie.

Lid 2 geeft de President het recht om in buitengewone gevallen beide Huizen samen te roepen. De Amerikaanse Grondwet maakt niet duidelijk wat we in dit verband moeten verstaan onder ‘buitengewoon’. Het heeft zeventwintig keer plaats gevonden. De laatste keer onder Harry Truman, opvolger van Franklin D. Roosevelt, aan het eind van Wereldoorlog II.

Lid 3 houdt onder meer in dat alle buitenlandse ambassadeurs hun geloofsbrieven afgeven in een persoonlijk onderhoud met de President.

Lid 4 heet in de VS de ‘Take Care Clause’ of the ‘Faithful Execution Clause’. In essentie is het een opdracht aan de President om de wetten nauwgezet uit te voeren, ook al is hij/zij het er niet mee eens. Het gaat daarbij niet alleen om het uitvoeren zelf, maar ook om de intrinsieke bedoelingen van het Congres te realiseren: vandaar het woord ‘faithful’. Deze clausule staat in de VS in hoog aanzien en is daarmee ook de bron van een sterk teleologische attitude onder gezagsdragers en de burgers. Een attitude die zich uit in een grote mate van nieuwsgierigheid naar “Wat zouden de founding fathers van de Grondwet bedoeld hebben? Welke doelen wil het Congres met die bepaling in die wet bereiken?”. Niettemin wordt erkend dat de President een ruime bevoegdheid heeft om de bedoelingen van de wetgever te interpreteren. Maar altijd met het Hooggerechtshof als waakhond, bevoegd om presidentiële maatregelen in strijd met de Grondwet te verklaren: “The Constitution is what the judges say it is.”

In de context van lid 4 wijzen wij nog eens op het feit dat niet alleen het Amerikaanse Congres beschikt over zogeheten ‘implied powers’, maar dat ook de President dergelijke impliciete bevoegdheden heeft verworven. Daaronder begrepen de zogeheten ‘Presidential Executive Orders’. Dit is al in Paper nr. 14 toegelicht, we gaan er nu kortheidshalve aan voorbij. Overigens niet zonder te wijzen op het feit dat de maatregelen die President Obama in januari 2013 nam onder de noemer van ‘gun control’ behoren tot dit domein van de ‘Presidential Executive Powers’.

Lid 5 geeft de President de bevoegdheid en en legt hem zelfs op om ervoor te zorgen dat alle ambtenaren van de federale Regering weten wat hun werk is.

Speciale toelichting Artikel V, Afdeling 1, leden 2 en 5
Wij keren nu terug naar de leden 2 en 5 van Afdeling 1: de bevoegdheid van de President om advies te vragen aan de hoofden van zijn/haar departementen, respectievelijk de bevoegdheid om Ministers te benoemen. Men ziet hierin de constitutionele bevoegdheid dat de President een Ministerraad heeft, in de wandeling ‘The President’s Cabinet’. De Constitutie bepaalt niet de omvang van dat Kabinet.

De vraag die wij nu moeten behandelen luidt: “Hoe omvangrijk zou de Ministerraad of het Kabinet van de President van de Federatie Europa moeten zijn?” Om die vraag te kunnen beantwoorden zouden we bij bestudering van Artikel III, Afdeling 2 (de limitatieve lijst van bevoegdheden van het Europese Congres) moeten afwegen welke dominante uitvoerende beleidsdomeinen daaruit tevoorschijn komen. Maar daar zijn wij huiverig voor. Waarschijnlijk zal een dergelijke afweging alleen maar tot eindeloze debatten leiden, wegdrijvend van de vereisten voor goed bestuur. Vooral omdat het voor ons uitgesloten is dat elk deelnemend land per definitie een vertegenwoordiger in die Regering zal hebben, zoals nu het geval is in de Europese Commissie. Ministeries van de Regering van de Federatie Europa moeten niet nationaal maar inhoudelijk gelegitimeerd zijn.

Om het debat hierover in te leiden hakken wij die knoop op een eenvoudige manier door: wij volgen (met twee uitzonderingen) de beleidsdomeinen van het Kabinet van de Amerikaanse President. Het argument voor deze keus is hetzelfde als ons voorstel om de verkiezing van de President van de Federatie Europa steeds rond hetzelfde tijdstip te laten plaatsvinden als die van de Amerikaanse President: een zo groot mogelijke homogeniteit tussen beide Federaties creëren zodat ze snel en bekwaam zaken met elkaar kunnen doen.

Deze dertien Ministers van de Europese Federatie hebben dan een Amerikaanse collega:

  1. Minister van Buitenlandse Zaken (Secretary of State): belast met het buitenlands beleid van de Federatie Europa. Met dien verstande dat de Staten van de Federatie Europa voor hun inhoudelijke domeinen een eigen buitenlandbeleid behouden met eigen Ministers van Buitenlandse Zaken zoals nu het geval is in de EU en in de Belgische Federatie.
  2. Minister van Financiën (Secretary of the Treasury): belast met het financiële beleid van de Federatie Europa. Inclusief de federale begroting en de federale belastingen. Terzijde: deze bevoegdheden en de gemeenschappelijke euromunt leiden volgens ons naar de oprichting van een Europese Centrale Bank die gelijkt op de Federal Reserve Board in de VS.
  3. Minister van Defensie (Secretary of Defense): belast met de zorg voor het federale leger in al zijn onderdelen: namelijk een landmacht, luchtmacht, zeemacht en milities.
  4. Minister van Justitie (Attorney General): belast met alle zaken van gerechtelijke aard.
  5. Minister van Binnenlandse Zaken (Secretary of the Interior). Deze Amerikaanse Minister is niet vergelijkbaar met die van Binnenlandse Zaken zoals we die veelal in Europa kennen. Hier gaat het om de zorg voor de transnationale ruimtelijke ordening, met een accent op de zorg voor het behoud van de leefbaarheid.
  6. Minister van Landbouw (Secretary of Agriculture): belast met de zorg voor de landbouw, veeteelt, visserij en tuinbouw, alsook met de voedselzekerheid (productie, distributie en bevoorrading) en de voedselveiligheid (gezond voedsel).
  7. Minister van Economische Zaken en Handel (Secretary of Commerce): belast met de zorg voor de economie, de handel, het concurrentiebeleid (mededinging) en de intellectuele eigendom.
  8. Minister van Arbeid (Secretary of Labor): belast met werkgelegenheid en arbeidsomstandigheden.
  9. Minister van Volksgezondheid en Sociale Zaken (Secretary of Health and Human Services): belast met de gezondheidszorg en de sociale voorzieningen, waaronder armoedebestrijding.
  10. Minister van Volkshuisvesting en Stadsontwikkeling (Secretary of Housing and Urban Development): belast met de volkshuisvesting en de ontwikkeling van de stedelijke gebieden.
  11. Minister van Verkeer en Vervoer (Secretary of Transportation): belast met alle personen- en goederenvervoer voor elke verkeersmodus tussen de Staten van de Federatie, inclusief de aanleg van transnationale infrastructuur.
  12. Minister van Energie (Secretary of Energy): belast met de energievoorziening en -distributie, alsook met het bevorderen van schone energie en energiebesparende maatregelen en met de problematiek van de klimaatverandering.
  13. Minister voor Binnenlandse Veiligheid (Secretary of Homeland Security): belast met de zorg voor de binnenlandse veiligheid, de bestrijding van terrorisme binnen de Federatie en de rampenbestrijding.

Twee ministersposten uit het Amerikaanse Kabinet lijken ons niet van toepassing binnen de Federatie Europa, te weten:

  • De Minister van Onderwijs: wij zien de zorg voor het onderwijs en verwante zaken, bijvoorbeeld de beroepsopleiding, als een zaak en taak voor de Staten, niet voor het federale gezag.
  • De Minister voor Veteranen Zaken: voor zover dit een relevant beleidsdomein zou zijn in de Federatie Europa vinden wij dit een gezamenlijke taak van de Ministers van Defensie en van Volksgezondheid en Sociale Zaken.

In plaats daarvan stellen wij voor:

  1. Minister van Wetenschapsbeleid en Innovatie: belast met de steun aan fundamenteel wetenschappelijk onderzoek, de zorg voor vernieuwing op gebieden als elektronisch verkeer, productinnovatie en het creëren van nieuwe educatieve systemen.
  2. Minister van Culturele Verhoudingen en Migratie: belast met de zorg voor de goede verhoudingen tussen de volken van de aangesloten Staten, voor de belangen van regio’s en bevolkingsgroepen met een eigen taal en cultuur, en voor het migratiebeleid.

Zie hier de vijftien federale Ministers als leden van het Kabinet van de President van de Federatie Europa. En dus geen 27 of meer Commissarissen om het nationale belang of de nationale eer van elke lidstaat in de EU te bevredigen. Naast dit Kabinet heeft de Amerikaanse President de beschikking over een aantal organen binnen en buiten het Witte Huis. Wij gaan daar nu aan voorbij.