Nr. 24 – Klinkers & Tombeur, april 2012

Nr. 24 behandelt de Artikelen VI-X van het ontwerp van een federale Constitutie. Na een bespreking van het derde onderdeel van de trias politica, de Rechtsprekende Macht, worden de relaties tussen de Burgers, de Federatie en de Staten behandeld, de methoden van wijziging van de Constitutie, de overgangsmaatregelen en de wijze van ratificatie. Hiermee eindigt het ontwerp van de Constitutie voor de Federatie Europa.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Wij besluiten ons ontwerp van een Constitutie voor de Federatie Europa met de laatste artikelen. Ook nu weer zijn de grondstoffen van dit ontwerp ontleend aan de Amerikaanse Grondwet, op smaak gebracht met Europese ingrediënten.

In deze Paper komt het derde onderdeel van de trias politica aan bod: de rechtsprekende macht. Zoals eerder vermeld in Paper 21 kunnen wij nu niet overzien of alle instellingen van de Europese Unie waaronder het Hof van Justitie, mede behoren tot de instellingen van de nieuwe Federatie. Dat zou kunnen bij toepassing van Artikel 20 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU): minstens negen lidstaten gaan een nauwere samenwerking aan zonder afbreuk te doen aan de interne markt (de vrijwaring van de douane-unie, het muntbeleid, het mededingingsbeleid en het handelsbeleid), in ons idee dus in de vorm van een Federatie. Als dat inderdaad het geval kan zijn, hoeft er geen Europees ‘Supreme Court’ voor de Federatie te worden opgericht. Het Hof treedt dan in die functie. Mocht de Federatie niet als een nauwere samenwerking worden beschouwd, dan blijft het voor Burgers en Staten mogelijk eerst uit de EU te treden (artikel 50 van het VEU) en daarna als Federatie lid te worden van de EU (artikel 49, VEU). De Federatie staat hoe dan ook voor de andere lidstaten van de EU open, zoals uit ons ontwerp blijkt.

Eerst de rechtsprekende macht met aan de top een Constitutioneel Hof. Volgens ons lijkt er daaronder een stelsel van lagere federale rechtbanken in de negen of meer lidstaten van de Federatie nodig. Wij beschrijven daarom eerst in grote trekken hoe dat gerechtelijk stelsel in de Verenigde Staten eruit ziet. Daarna volgen de artikelen van ons ontwerp.

Het Amerikaanse Congres stelde al in 1789 bij wet vast dat de federale rechtsprekende macht uit drie lagen zou bestaan. De eerste laag wordt ingenomen door het Supreme Court, het Hooggerechtshof. Daaronder ressorteren (nu) negentien federale gerechtshoven voor beroep (‘courts of appeal’) tegen vonnissen van de daaronder gelegen vierennegentig federale ‘districts courts’. Daarnaast beschikt elke Staat over zijn eigen rechtbanken en dus ook over een eigen State Supreme Court.

Let wel: de bevoegdheid van het Congres om lagere federale rechtbanken in te stellen impliceert de bevoegdheid om ze ook af te schaffen. En dat wil wel eens gebeuren in de machtsstrijd tussen de President en het Congres, als in dat Congres de meerderheid niet van de partij van de President is. Om te voorkomen dat deze van zijn presidentiële bevoegdheid tot het benoemen van rechters (overigens na advies en goedkeuring door de Senaat) alleen partijgenoten op dergelijke plekken wil zetten, kan het gebeuren dat de oppositie in de Senaat die benoemingen blokkeert. Als dan zo’n lagere federale rechtbank lange tijd zonder rechters komt te zitten (omdat de vorige met pensioen zijn of om andere redenen vertrokken) dan wil het voorkomen dat het Congres zo’n rechtbank sluit.

Het Supreme Court spreekt recht in zaken van de federale overheid, bij geschillen tussen Staten en bij de interpretatie van de Amerikaanse Grondwet. De Grondwet geeft het Hooggerechtshof niet met zoveel woorden het recht om wetten in strijd met de Constitutie te verklaren, maar in een geschil in 1803 heeft de toenmalige Voorzitter van het Supreme Court die bevoegdheid voor het Hooggerechtshof  vastgesteld of opgeëist. Dit zogeheten ‘judicial review’ impliceert de bevoegdheid van het Supreme Court om een wet van het Congres of een maatregel van de uitvoerende macht in strijd met de Grondwet te verklaren. Daarmee wordt de betekenis van die wet of maatregel ‘genullified’, dus buiten werking gesteld, en geldt de uitspraak van het Hooggerechtshof als precedent voor soortgelijke gevallen in de toekomst. Het Hooggerechtshof fungeert als beroepsinstantie bij beslissingen van de negentien federale hoven van beroep.

Op het laagste niveau, de federale districts courts, zijn de rechters bevoegd in geschillen die met het federale stelsel te maken hebben, en met kwesties tussen procespartijen die niet in dezelfde Staat wonen. Tegen beslissingen van deze rechtbanken kan men in beroep gaan bij de negentien hoven van beroep. Deze federale courts zijn dus gebaseerd op Artikel III van de Amerikaanse Grondwet (in ons ontwerp Artikel VI) en heten daarom ‘constitutional courts’.

De rechtscolleges van deze drie lagen hebben algemene jurisdictie. Ze behandelen strafzaken en civiele zaken. Naast deze drievoudig gelaagde structuur bestaan er speciale rechtbanken, bijvoorbeeld voor faillissementen (‘Bankruptcy Courts’) of belastingen (‘Tax Court’). Die hebben echter een andere status. De Bankruptcy Courts worden geacht ‘onder’ de districts courts te staan en vallen daarom niet binnen Artikel III van de Amerikaanse Grondwet (in ons ontwerp Artikel VI). Hun rechters hebben geen aanstelling voor het leven en hun salaris kan aangepast worden. De Tax Court valt ook niet onder dat Artikel III, maar onder Artikel I, Afdeling 8 (in ons ontwerp Artikel III). Het is een zogeheten ‘legislative court’. Let wel: de Amerikaanse Grondwet geeft dus op twee plekken – Artikelen I en III, bij ons III en VI – aan het Congres de bevoegdheid om rechtbanken in te stellen.

Naast het fungeren als beroepsinstantie spreekt de Supreme Court recht in geschillen rond de interpretatie van de Grondwet, rond verdragen en rond zaken die Ministers raken of Ambassadeurs en Consuls van andere mogendheden.

Voor federale rechters geldt dat ze een aanstelling voor het leven hebben. Dat betekent dat ze aanblijven tot ze overlijden, vrijwillig ontslag nemen of met pensioen gaan. Mochten ze een ernstig misdrijf begaan, dan geldt ook voor hen de procedure van ‘impeachment’ of afzetting.

Naast deze uit drie lagen bestaande federale rechtsprekende macht hebben de Staten zelf ook rechtbanken. Dat maakt het nogal ingewikkeld, omdat het onder omstandigheden voorkomt dat federale rechtbanken zich mogen mengen in conflicten op het niveau van een Staat, en omgekeerd dat rechtbanken van een Staat uitspraken mogen doen in geschillen van federale aard. De rechtbanken van een Staat spreken recht op basis van de wetgeving van die Staat. En dus ook met het procesrecht van die Staat. Elke Staat heeft ook zijn eigen Supreme Court. In principe is dit Hooggerechtshof van elke Staat de rechtbank van laatste aanleg. Maar in veel gevallen kunnen beslissingen van dat State Supreme Court toch in hoger beroep worden aangevochten bij het federale Hooggerechtshof. Het Hooggerechtshof van een Staat is alleen gebonden aan interpretaties van de Grondwet door het federale Hooggerechtshof, niet door beslissingen van lagere federale rechters.

De Amerikaanse Grondwet bepaalt niet het aantal rechters van het Constitutioneel Hof. In de Verenigde Staten bestaat het Hooggerechtshof uit negen personen: de Chief Justice als voorzitter en daarnaast acht anderen, benoemd door de President, na instemming van de Senaat. Het Hof kent geen aparte Kamers en oordeelt steeds in gezamenlijkheid, overigens bij meerderheid van stemmen. Pleidooien voor het instellen van Kamers heeft het Supreme Court steeds afgewezen met het argument dat er dan meer dan één Hooggerechtshof zou zijn. Iets om over na te denken, niet enkel bij kamers van rechtscolleges in Europese landen, maar ook bij parlementaire stelsels die de leden van de volksvertegenwoordiging verdelen in commissies met finale besluitvormende bevoegdheid: in die gevallen heeft een land net zoveel volksvertegenwoordigingen als er commissies met een dergelijke bevoegdheid zijn.

Nu de desbetreffende Artikelen zelf van ons ontwerp van de federale Constitutie.

ARTIKEL VI – De Rechterlijke Macht

Afdeling 1 - Organisatie

De rechterlijke macht van de Federatie Europa berust bij een Constitutioneel Hof van Justitie. Het Europees Congres kan besluiten in Staten lagere federale rechtbanken in te stellen. De rechters van zowel het Constitutioneel Hof als van de lagere rechtbanken oefenen hun ambt uit zolang zij van goed gedrag zijn. Zij ontvangen voor hun werkzaamheden een salaris dat tijdens hun ambtsperiode niet verminderd zal worden.

Toelichting Afdeling 1
De Amerikaanse Grondwet bepaalt slechts dat er een Constitutioneel Hof zal zijn. Zij worden benoemd door de President – wat wij overnemen voor de Federatie Europa, maar na goedkeuring van beide Huizen van het Europese Congres – wij bespraken dat al in Paper 23. Het is aan de President om te bepalen hoeveel rechters hij/zij wenst te benoemen.

Het is vervolgens de bevoegdheid van het Europese Congres om te bepalen of er daaronder nog lagere federale rechtbanken zouden moeten komen, zogeheten constitutionele rechtbanken, naast en apart van de rechtbanken die elke Staat zelf inricht. Let wel: ook in Artikel I, Afdeling 8 staat bij de limitatieve opsomming van de bevoegdheden van het Congres in de VS dat het bevoegd is federale rechtbanken in te stellen. Die hebben echter, zoals eerder vermeld, een andere bevoegdheid dan de federale rechtbanken van Artikel III. Die van Artikel I noemt men ‘legislative courts’ (een soort administratieve rechtspraak, bijvoorbeeld de Tax Court), waarvan de uitspraken altijd nog kunnen worden voorgelegd aan de ‘constitutional courts’ van Artikel III, uitzonderingen op deze regel daargelaten. Wij nemen deze Amerikaanse werkwijze over: er moet één Constitutioneel Hof voor de Federatie Europa zijn – eventueel is dat het Hof van Justitie van de EU, als de Federatie kan gebruik maken van de al vermelde EU-procedure van ‘nauwere samenwerking’. Of en welke andere federale rechtscolleges moeten worden opgericht, laten we over aan het Europees Congres.

Het in onze Afdeling 1 vereiste van goed gedrag van de rechters betekent dat ze tot aan hun pensioen mogen doorwerken, tenzij hun gedrag aanleiding geeft tot impeachment door het Congres. In de VS is dat veertien keer voorgekomen. Voorts is bepaald dat hun salaris niet mag worden verlaagd, wel verhoogd, om te vermijden dat druk op hun onafhankelijke rechtspraak kan worden uitgeoefend.

Afdeling 2 – Bevoegdheden van federale rechtbanken

  1. De federale rechterlijke macht is bevoegd tot alle geschillen die kunnen rijzen onder de vigeur van deze Constitutie; tot wetten van de Federatie Europa; tot gesloten en nog te sluiten verdragen onder de Federatie Europa; tot alle kwesties omtrent ambassadeurs, andere gezanten en consuls; tot alle gevallen van maritieme aard; tot alle gevallen waarin de Federatie Europa partij is; tot geschillen tussen twee of meer Staten, tussen een Staat en Burgers van een andere Staat, tussen Burgers van verschillende Staten, tussen Burgers van dezelfde Staat inzake grondkwesties in een andere Staat, en tussen een Staat of Burgers van die Staat en buitenlandse Staten of Burgers van die buitenlandse Staten.
  2. In alle zaken waarin alleen Staten, ministers, ambassadeurs en consuls partij zijn, heeft het Constitutioneel Hof de uitsluitende bevoegdheid. In alle andere zaken als genoemd in lid 1 is het Constitutioneel Hof de instantie voor hoger beroep, tenzij het Congres bij wet anders bepaalt.
  3. Behalve bij bijzondere inbeschuldigingstelling, zal de beoordeling van bij wet nader te bepalen misdrijven voor een jury gebracht worden. Deze processen zullen worden gehouden in de Staat waar de betreffende misdaden gepleegd zijn. Als ze niet binnen enige Staat gepleegd zijn zal het proces plaatsvinden op die plaats of plaatsen die het Europees Congres bij wet bepaald heeft.

Toelichting Afdeling 2
Afdeling 2 gaat over de bevoegdheid van federale rechtbanken. Hoewel de Constitutie dit niet met zoveel woorden zegt zijn zij bevoegd regels en uitvoerende maatregelen ongeldig te verklaren op constitutionele gronden. Ze mogen wetten toetsen aan de Constitutie omdat die de hoogste vorm van recht is. Hierover is in de VS veel te doen geweest. Men kan immers de vraag stellen: wie is hier de baas? Als het legislatief een wet maakt dan geldt die voor iedereen. Maar als een rechter zo’n wet in strijd met de Grondwet acht, valt die geldigheid weg. Federale rechters (ook lagere dan die in het Hooggerechtshof) kunnen dus de wetgevende macht ‘overrulen’, overstemmen.

Alexander Hamilton heeft hierover in Nr. 78 van The Federalist Papers een duidelijkheid verschaft die tot de dag van vandaag geldt als de heersende leer: “The interpretation of the laws is the proper and peculiar province of the [federal] courts. A constitution is, in fact, and must be regarded by the [federal] judges, as a fundamental law. It therefore belongs to them to ascertain its meaning, as well as the meaning of any particular act proceeding from the legislative body. If there should happen to be an irreconcilable variance between two, that which has the superior obligation and validity ought, of course, to be preferred; or, in other words, the constitution ought to be preferred to the statute, the intention of the people to the intention of their agents.
Nor does this conclusion by any means suppose a superiority of the judicial to the legislative power. It only supposes that the power of the people is superior to both; and that where the will of the legislature declared in its statutes, stands in opposition to that of the people, declared in the Constitution, the judges ought to be governed by the latter rather than the former. They ought to regulate their decisions by the fundamental laws, rather than by those which are not fundamental.”

Wij volgen Hamilton dus in zijn redenering dat een Grondwet de meest fundamentele wet is, van en voor het volk. Bijgevolg heeft die wet voorrang op alle andere wetten. Dit betekent dat de Constitutie in de Europese Federatie de gerechtelijk afdwingbare wet van de hoogste rang is. Ze is werkelijk ‘a Constitutional Law’, dus ze is meer dan een ‘Convention of the Constitution’ of een moreel-politieke overeenkomst die niet of nauwelijks in rechte kan ingeroepen worden – wat het geval is of was in vele Europese landen.

Lid 2 van Afdeling 2 bepaalt dat voor rechtszaken met een Staat of Staten, Ministers, Ambassadeurs en Consuls als enige procespartijen, alleen het Constitutioneel Hof bevoegd is in eerste en laatste aanleg. Deze uitzondering op het principe van het recht op eerste aanleg en beroep is ingegeven door de delicate aard van zulke geschillen, waarbij de immuniteit van rechtsmacht van aangesloten Staten of van buitenlandse ambtenaren in en buiten de Federatie Europa ter discussie staat.

Met lid 3 van Afdeling 2 introduceren wij juryrechtspraak in de Federatie Europa. Althans voor misdaden die nader bij wet worden bepaald. Een heikel punt in menig land. Wij kennen de hevige debatten van voor- en tegenstanders hiervan. Ons argument om toch die stap te zetten is gelegen in het allesbeheersende element van federaal denken: de Federatie is van het volk. Bij twijfel over de juiste manier van constitutioneel en institutioneel ontwerpen is het verstandig het volk als vertrekpunt te nemen. Dus daarom: voor bepaalde misdrijven rechtspraak door een jury, bijgestaan door beroepsmagistraten.

Afdeling 3 - Hoogverraad

1. Van hoogverraad tegen de Federatie Europa zal enkel sprake zijn wanneer men er oorlog tegen voert of vijanden ervan aanhangt door hun hulp en steun te geven. Niemand mag wegens hoogverraad worden veroordeeld dan op getuigenis van twee getuigen nopens dezelfde openbare daad, of dan op bekentenis in openbare zitting.
2. Het Europees Congres heeft de bevoegdheid om de straf voor hoogverraad te bepalen, maar in geen geval zal de veroordeling wegens hoogverraad leiden tot eerverlies of verbeurdverklaring voor de nakomelingen.

Toelichting Afdeling 3
Wij nemen aan dat deze bepalingen verder geen toelichting behoeven.

ARTIKEL VII - De Burgers, de Staten en de Federatie

Afdeling 1 – De Burgers

  1. De Burgers van elke Staat van de Federatie Europa bezitten tevens het Burgerschap van de Federatie Europa met alle politieke en andere rechten daaraan verbonden. De Burgers van een aangesloten Staat zijn tevens gerechtigd tot alle rechten en gunsten van de Burgers van elke andere Staat van de Federatie.
  2. Minstens driehonderd duizend Burgers van de Federatie Europa kunnen een wetsvoorstel indienen bij het Europees Congres. Dit wetsvoorstel omschrijft slechts de contouren van het beoogde doel of is een ontwerp van wettekst. Het wordt als Volksinitiatief neergelegd op de griffie van het Huis van de Burgers. Het Congres en de President beslissen over de ontvankelijkheid van het Volksinitiatief. Het Huis van de Burgers behandel dit Volksinitiatief volgens zijn wetgevingsprocedure. Beide Huizen van het Congres nemen een eindbesluit over dit wetsvoorstel binnen twee jaar na de registratie ervan. Indien het ene Huis een wetsontwerp als gevolg van een Volksinitiatief aanneemt en het andere Huis dat wetsontwerp verwerpt of geen besluit neemt binnen de gestelde termijn, legt de President het aangenomen wetsontwerp en een advies van elk Huis over het Volksinitiatief voor aan de Burgers van de Federatie en aan de legislaturen van de Staten. Als de voorgelegde wetsontwerp wordt aangenomen bij gewone meerderheid van de Burgers en van de Staten, zal die tekst federale wet worden. Zo er geen dergelijke meerderheid is, eindigt hiermee het Volksinitiatief. Indien geen van beide Huizen een besluit neemt binnen de gestelde termijn, legt de President het Volksinitiatief voor aan de Burgers van de Federatie. Zij beslissen bij gewone meerderheid of het Volksinitiatief wordt gehandhaafd. In het geval dat het wordt gehandhaafd, wordt het Volksinitiatief weer in behandeling genomen door het Congres. Het Congres neemt een definitief besluit dat de draagwijdte van het Volksinitiatief overneemt, waarop de President toeziet. Het Congres legt bij wet zijn procedure voor de behandeling van het Volksinitiatief vast zonder daaraan inhoudelijke voorwaarden te verbinden.
  3. Een persoon die in enige Staat van de Federatie wordt aangeklaagd voor hoogverraad, ernstige misdrijven of andere misdrijven, en die het gerecht ontvlucht en in een andere Staat van de Federatie wordt gevonden, zal op aanvraag van de Uitvoerende Macht van de Staat van waaruit hij is gevlucht, worden uitgeleverd aan de Staat die de rechtsmacht heeft over het misdrijf.
  4. Geen slavernij, noch onvrijwillige dienstbaarheid, behalve als straf voor een misdrijf waartoe de betrokken persoon rechtmatig veroordeeld is, zal bestaan in de Federatie Europa of in enig gebied dat onder de federale bevoegdheid valt.

 

Afdeling 2 – De Staten

  1. Volledig geloof en vertrouwen wordt gegeven in elke Staat aan de administratieve akten, publieke documenten en gerechtelijke akten van of uit elke andere Staat. Het Congres kan bij algemene wetten de wijze voorschrijven waarop zulke administratieve akten, publieke documenten en gerechtelijke akten zullen worden bewezen, en de gevolgen hiervan.
  2. De Staten van de Federatie Europa blijven uitsluitend bevoegd voor het regelen van het staatsburgerschap. Het staatsburgerschap van een Staat geldt ten opzichte van de andere Staten van de Federatie.
  3. Staten kunnen toetreden tot de Federatie Europa met toestemming van twee derde meerderheid van de Burgers van de toetredende Staat, twee derde meerderheid van de Wetgevende Macht van de toetredende Staat, twee derde meerderheid van de Burgers van de Federatie en twee derde meerderheid van elk Huis van het Europees Congres, in die volgorde. De Federatie Europa neemt akte van de toestemmingen en handelt ernaar.
  4. Staten die tot de Federatie Europa toetreden na de inwerkingtreding van deze Constitutie, behouden hun schulden en zijn vanaf hun toetreding gebonden aan het geldende recht van de Federatie.
  5. Elke wijziging van het aantal Staten van de Federatie Europa wordt onderworpen aan de toestemming bij twee derde meerderheid van de Burgers van de betrokken Staten, bij twee derde meerderheid van de Wetgevende Macht van alle Staten en bij twee derde meerderheid van elk Huis van het Europees Congres, in die volgorde.

 

Afdeling 3 – De Federatie

  1. De Federatie Europa zal voor elke Staat van de Federatie de regeringsvorm van de representatieve democratie waarborgen en zal elk van hen beschermen tegen een invasie, en op verzoek van de Wetgevende Macht, of de Uitvoerende Macht, indien de Wetgevende Macht niet kan worden samengeroepen, tegen binnenlands geweld.
  2. De Federatie Europa zal zich niet inlaten met de interne organisatie van de Staten van de Federatie.
  3. Het Europees Congres is bevoegd om te beschikken over, en alle nodige regels te maken met betrekking tot het territorium of andere bezittingen die tot de Federatie Europa behoren.

Toelichting Artikel VII
Dit eerste Artikel van een reeks algemene bepalingen die de Constitutie afsluiten, schetst de verdere uitwerking van het federale systeem. Dat wil zeggen de relatie tussen het soevereine federale gezag en het even soevereine gezag van de lidstaten. De allesbepalende formule van de verticale scheiding van machten wordt dus in de Constitutie uitgelegd in vijf trappen. De eerste trap staat in Artikel I, lid 2 dat zegt dat wat niet uitdrukkelijk aan de Federatie is gegeven behoort tot het complex van bevoegdheden van de Staten en van de Burgers. De tweede trap is Artikel III, Afdeling 2. Dat specificeert limitatief die federale bevoegdheden. Trap 3 is Afdeling 3 van Artikel III die bepaalt binnen welke grenzen die bevoegdheden van de Federatie ter bescherming van de Burgers moeten worden uitgeoefend. Trap 4 is Afdeling 4 die grenzen stelt aan wat de Federatie en de Staten mogen. En dan staat ten slotte trap 5 in dit Artikel VII dat eens extra duidelijk maakt hoe sommige aspecten in de relatie Federatie-Staten-Burgers moeten worden begrepen.

Afdeling 1, eerste lid, stelt in zijn eerste zin dat elke Burger van een aangesloten Staat tevens Burger is van de Federatie. Het Burgerschap van een aangesloten Staat gaat gepaard met het Burgerschap van de Federatie; zodra een persoon de nationaliteit van een aangesloten Staat bezit, heeft hij of zij tegelijk het federale Burgerschap. Men ontvangt één paspoort, uitgegeven door de eigen Staat, onder vermelding van het Burgerschap van de Federatie. Dit betekent onder meer dat hij of zij de federaal toegekende politieke en andere rechten bezit en dat hij of zij ook buiten de Federatie beroep kan doen op haar diplomatieke of consulaire diensten, in de aangelegenheden waarvoor zij bevoegd zijn. Dit laatste impliceert dat die federale diensten de Burgers van de Federatie, verblijvend buiten de Federatie, in staat moeten stellen mee te doen aan verkiezingen voor het Huis van de Burgers en de President/Vicepresident.

De tweede zin van lid 1 voorkomt dat Staten Burgers van andere Staten kunnen discrimineren ten gunste van de eigen Burgers, of, positief gesteld: alle Burgers van de Federatie hebben in alle andere Staten dan hun eigen Staat recht op dezelfde behandeling als de Burgers van die Staat onder diens rechtsorde. Alle Burgers hebben in elk van de Staten van de Federatie recht op een ‘nationale behandeling’, zoals dat heet.

Lid 2 regelt een Volksinitiatief om een federale wet te maken, steunend op Zwitserse voorbeelden op federaal en kantonnaal vlak. Lid 2 is voor Europa een innovatie. In deze zin dat het wetsvoorstel van een voldoende groot aantal Burgers – 300.000 in de Eurozone is meer dan één procent van de kiezers, waarbij we ervan uitgaan dat er geen constitutionele kiesdrempel is om een zetel in het Huis van de Burgers te bemachtigen, maar enkel de kiesdeler dat bepaalt (zie Paper 22) – geen petitie is om een onderwerp op de politieke agenda te plaatsen of om een wetgevende actie door de politieke instellingen te laten ondernemen. Dit Europese Volksinitiatief gaat veel verder dan het burgerinitiatief in de EU waar de instellingen zulke verzoekschriften van kiezers zonder resultaat kunnen archiveren. Deze bepaling zet het Congres onder druk om via de Burgers en de Parlementen van de Staten, met de hulp van de President, een besluit in de zin van het Volksinitiatief te nemen.

Het derde lid van Afdeling 1 voorziet in uitlevering van verdachten tussen Staten als keerzijde van het vrije verkeer van personen in de Federatie. Het vierde lid van Afdeling 1 bevestigt het principiële verbod op slavernij en dwangarbeid.

Afdeling 2, lid 1, verlangt van de Staten dat ze de rechtspraktijk in de andere Staten van de Federatie van rechtswege erkennen. De Staten onderwerpen elkaars recht dus niet aan een evaluatie, maar laten het bij hen gelden. Deze bepaling vermijdt onder meer administratieve last voor Burgers, besturen en rechters rond het gebruik van officiële stukken. In de Federatie Europa vervalt dus elke vereiste van legalisatie van documenten opgemaakt door een Staat; die documenten hebben dus rechtskracht in andere Staten van de Federatie.

Lid 2 van deze Afdeling 2 betekent dat uitsluitend de Staten van de Federatie bevoegd zijn in zaken van nationaliteit of staatsburgerschap met alle politieke en sociale rechten daaraan verbonden, al wordt de Federatie bevoegd voor het migratiebeleid. Elke aangesloten Staat erkent het staatsburgerschap van een andere Staat en behandelt volgens zijn rechtsorde de Burgers van die andere Staat als zijn eigen staatsburgers. Dit houdt ook in dat alle Staten van de Federatie elkaars Burgers waar nodig in het buitenland hulp en bijstand verlenen via hun diplomatieke en consulaire diensten.

Lid 3 van Afdeling 2 biedt de mogelijkheid dat andere Staten tot de Federatie toetreden, na haar oprichting. Lid 4 hebben wij toegevoegd om voorwaarden van de toetreding duidelijk te stellen: de toetredende Staat behoudt zijn schulden en hij moet vanaf zijn toetreding de geldende federale regels toepassen. Beide voorwaarden worden opgelegd om het voortbestaan van de Federatie Europa niet in gevaar te brengen. Voor de goede orde: dit geldt dus voor Staten die toetreden, nadat de Federatie al in werking is getreden. Voor Staten die bij de ratificatie zelf al toetreden, bepalen wij in Artikel X dat de Federatie hen ondersteunt in het betalen van hun schulden en het nakomen van hun contractuele verplichtingen.

Tevens bepaalt Afdeling 2 in zijn lid 5 dat elke wijziging van het aantal Staten van de Federatie Europa, door samenvoegen of splitsen van Staten, wordt voorgelegd aan de betrokken Burgers, aan de Parlementen van alle Staten en aan het Europees Congres. De reden voor deze verscheidene toestemmingen is dat de machtsverhoudingen tussen de Staten en in de Federatie gewijzigd worden, institutioneel bijvoorbeeld door de weerslag op de samenstelling van de Senaat. Deze bepaling is van groot belang voor regio’s die streven naar het oprichten van een eigen Staat, zoals het Spaanse Catalonië, het Franse Corsica, het Britse Schotland en het Italiaanse Padania.

Wij wijken hier dus af van de Amerikaanse Grondwet die in zijn Article IV, Section 3 bepaalt dat het niet is toegestaan binnen een Staat van de Amerikaanse Federatie een nieuwe Staat op te richten, noch om Staten samen te voegen. Wij vinden ons voorstel voor de Europese Federatie geschikter, omdat Europa zijn politiek verleden nog niet helemaal heeft verwerkt, in en tussen de Staten. Hiermee bedoelen wij de al genoemde regio’s, maar ook de laatste oorlog in de Balkan. Een strategisch deel van Europa dat nog steeds op een politieke oplossing en op vrede wacht. Een wapenstilstand is geen vrede.

Afdeling 3 onderstreept nog eens expliciet het soevereine karakter van elke lidstaat, dat mede gewaarborgd wordt door de Federatie. Net zoals de Zwitserse Grondwet het bestaan, het statuut en het territorium van de kantons waarborgt. Lid 2, dat de Federatie zich niet zal bemoeien met de interne organisatie van een Staat, hebben wij toegevoegd, opnieuw geïnspireerd door het Zwitserse staatsbestel waarin de kantons zichzelf organiseren en de Federatie hun loyale grondwetten beschermt. De Staten van de Federatie Europa blijven dus bevoegd hun eigen instituties in te stellen. Dat een Staat zelf ook een Federatie is – dit is in de Eurozone nu al het geval met België, Duitsland en Oostenrijk – vormt geen probleem, op voorwaarde dat de federale organisatie van die Staat niet in strijd komt met de Europese Constitutie. Lid 3 behoeft geen toelichting, want het vloeit voort uit de functionele soevereiniteit van de Federatie over haar territorium. Die doet niets af aan de aparte soevereiniteit van de aangesloten Staten over hun nationaal grondgebied. De Federatie Europa komt dus niet tussen bij het wijzigen van grenzen tussen de Staten.

Terzijde nog een opmerking met betrekking tot Lid 2 van Afdeling 3, het gegeven dat de Federatie Europa zich niet mag bemoeien met de interne organisatie van elke Staat. De creatie van een federaal staatssysteem zal ongetwijfeld doorwerken in de manier waarop de deelnemende Staten naar hun eigen interne organisatie gaan kijken omdat we dan te maken hebben met een gelaagd systeem van besturing. Voor een diepgaande analyse van dat leerstuk verwijzen wij kortheidshalve naar Caspar van den Berg in zijn boek ‘Transforming for Europe. The reshaping of national bureaucracies in a system of multi-level governance.’

ARTIKEL VIII – Wijzigen van de Constitutie

Het Europees Congres is bevoegd amendementen op deze Constitutie voor te stellen, telkens wanneer een twee derde meerderheid in beide Huizen dat nodig acht. Indien de legislaturen van twee derde van de Staten dat nodig achten, zal het Congres een Conventie samenroepen met als opdracht amendementen op de Constitutie voor te stellen. In beide gevallen zullen die amendementen geldig onderdeel van de Constitutie zijn na ratificatie door drie vierde deel van de Burgers van de Federatie Europa, drie vierde deel van de legislaturen van de Staten en drie vierde deel in elk Huis van het Europees Congres, in die volgorde.

Toelichting Artikel VIII
Artikel VIII balanceert tussen de hardheid van de oorspronkelijke ‘Articles of Confederation’ die met zijn unanimiteitsvereiste niet of nauwelijks een wijziging van het confederale verdrag toestonden, en een te zachte hantering van meerderheidsbesluiten die – onder de druk van de politieke waan van de dag – voortdurende wijzigingen van de Constitutie zou doorvoeren waardoor die instabiel zou worden. Dit Artikel VIII probeert dus het fundamentele karakter van de Constitutie te bewaken, maar toch ook ruimte te bieden aan de noodzaak om af en toe dat basisdocument van een organisatie als de Federatie Europa aan te passen aan gewijzigde omstandigheden en veranderde inzichten.

De Amerikaanse founding fathers hebben hier in wezen weer een checks and balances ingebouwd door de besluitvorming over wijziging van de Grondwet te laten geschieden middels een afweging tussen enerzijds federale, anderzijds lidstatelijke inzichten. Wij gaan daarin nog een stap verder door nadrukkelijk eerst de Burgers aan het woord te laten. Ook dit ontlenen wij aan de Zwitserse Grondwet. Als de Burgers al niet bij een drie vierde meerderheid het voorgestelde amendement ratificeren, hoeven de legislaturen van de Staten en de Huizen van het Congres er niet aan te beginnen. Naast deze aanvulling op de Amerikaanse Grondwet hebben wij dit Artikel overigens vereenvoudigd, vergeleken met het betreffende Artikel V uit die Grondwet.

ARTIKEL IX – Federale loyaliteit

  1. Deze Constitutie en de wetten van de Federatie Europa die in aansluiting erop gemaakt zullen worden, en alle verdragen die gesloten zijn of gesloten zullen worden onder het gezag van de Federatie Europa, vormen de hoogste wetgeving van de Federatie. De rechters van elke Staat zijn erdoor gebonden, niettegenstaande elke andersluidende bepaling in de Grondwet of wetten van enige Staat.
  2. De leden van het Congres, de leden van de Wetgevende Machten van de verschillende Staten, en alle ambtenaren van de Uitvoerende en Gerechtelijke Macht, zowel van de Federatie Europa als van de Staten afzonderlijk, zijn door eed of belofte gebonden om deze Constitutie te ondersteunen. Evenwel mag geen godsdienstig onderzoek ooit worden gevorderd als vereiste voor enig ambt of openbare opdracht onder de Federatie Europa.

Toelichting Artikel IX
Het eerste lid van dit Artikel maakt duidelijk dat de Constitutie, samen met de federale wetten en de verdragen het fundamentele recht binnen de federatie vormt en dat iedereen zich daarnaar heeft te richten. Ook de rechters van de Staten. Recht van Staten – hetzij in een eigen statelijke Grondwet, hetzij bij statelijke wetten en verordeningen – mag niet conflicteren met de federale Constitutie. In een statelijke wet proberen een federale wet te ‘nullifiën’ (wat het parlement van Oklahoma in februari 2013 probeerde met de Obamacare) is dus onzin. Voor de rest zijn de Staten vrij in het maken van de wetgeving die hen goeddunkt. Om er zeker van te zijn dat het respecteren van de Constitutie wordt nageleefd bepaalt het tweede lid dat de verantwoordelijke gezagsdragers een eed of belofte afleggen, waarbij ze overigens worden gevrijwaard van een onderzoek naar hun religieuze overtuiging.

ARTIKEL X – Overgangsmaatregelen en ratificatie van de Constitutie

  1. Alle schulden en contractuele verplichtingen die de Staten voor het aannemen van deze Constitutie aangingen, zullen onder deze Constitutie ook gelden als schulden en contractuele verplichtingen van de Federatie Europa.
  2. De ratificatie door een gewone meerderheid van de Burgers van negen Staten van de Eurozone zal voldoende zijn om deze Constitutie voor de Federatie Europa in werking te stellen.

Toelichting Artikel X
Artikel VI van de Amerikaanse Grondwet geeft Staten die zouden toetreden tot de federale Grondwet de kans om het lidmaatschap van de Federatie aan te vangen in de wetenschap dat ze door de Federatie gesteund zouden worden in het voldoen van hun financiële en contractuele verplichtingen die ze hadden voordat ze de Grondwet ondertekenden. In het eerste lid van ons Artikel X nemen wij deze regeling over. Schulden en contractuele verplichtingen van die lidstaten – aangegaan voor hun ratificatie van de Europese Constitutie zijn ook geldig tegenover de Europese Federatie. De Federatie helpt hen dus onder meer om hun financiële en contractuele verplichtingen na te komen, zoals nu al in de Eurozone het geval is om armlastige EU-landen overeind te houden. De Eurozone beseft eindelijk dat een gemeenschappelijke munt een gezamenlijk economisch draagvlak moet hebben; dat moet niet anders zijn in een Federatie Europa zoals wij die schetsen in deze Constitutie.

Nadat de Constitutie in werking is getreden kunnen lidstaten die hun financiën niet op orde krijgen, niet nog een keer rekenen op amalgamatie van hun schulden door de federale overheid. Om de werking van de Federatie Europa te vrijwaren, zullen de Staten die na de oprichting van de Federatie toetreden, van deze steun niet kunnen genieten. Dat hebben wij bepaald in Artikel VII, Afdeling 2, lid 4. Die Staten zullen dus hun financiële zaken op orde moeten hebben voordat ze worden toegelaten.

Zoals reeds enkele malen vermeld waren de opstellers van de Amerikaanse Grondwet in Artikel VII zo vermetel om niet (zoals de ‘Articles of Confederation’ voorschreven) de unanimiteit van de betrokken Staten te eisen, maar te stellen dat de Grondwet al in werking zou treden bij negen van de beoogde dertien ratificaties. Het moet gezegd worden dat ze niet zozeer mikten op dat getal ‘negen’, maar meer op het feit dat negen een twee derde meerderheid van dertien is. Voor ons is een meerderheid van twee derde niet zo relevant omdat het Verdrag van Lissabon in artikel 20 van het deelverdrag betreffende de Europese Unie de basis biedt voor een nauwere samenwerking door negen lidstaten. Dat is voldoende om het getal ‘negen’ aan te houden.

* * * * * * * * *

Tot zover het ontwerp van een Constitutie voor de Federatie Europa. Kort en krachtig – met in gedachten de uitspraak van Napoleon Bonaparte in 1804: “De beste Grondwet is de beknopte en kernachtige.” Mijlenver verwijderd van het juridische monstrum dat bekend staat als het Verdrag van Lissabon met zijn honderden complexe artikelen en vele uitzonderingsbepalingen. Laat dat Verdrag voorlopig maar intact voor het begeleiden van het stervensproces van het intergouvernementele besturingssysteem. Maar gebruik voor de oprichting van een Federatie Europa het enige staatkundige instrument dat daarvoor geschikt is, namelijk een echte federale Constitutie. Dit is dé institutionele sprong die nu, terwijl de EU uiteenvalt, nodig is – misschien bedoelde oud-commissievoorzitter Romano Prodi in 2000 zulke koerswijziging, toen hij zei “Great reforms will make a great Europe.”

Laten wij nogmaals in herinnering brengen dat de Amerikaanse founding fathers die uitspraak van Prodi avant la lettre al in 1787 invulden door tot driemaal toe een daad van grote ongehoorzaamheid te plegen. Ten eerste door de opdracht om in Philadelphia bijeen te komen om het Confederale Verdrag aan te passen naast zich neer te leggen. Ze keerden zich af van het Confederale Verdrag en ontwierpen een federale Constitutie. Ten tweede door het ontwerp van die federale Grondwet niet ter ratificatie voor te leggen aan de dertien Confederale Staten, maar aan de Burgers van die Staten. Ten derde negeerden zij het verdragsrechtelijk voorgeschreven unanimiteitsvereiste: als de Burgers van slechts negen Staten akkoord zouden gaan, zou de Grondwet in werking treden. Driemaal een stap ‘out of the box’; een paradigmashift van de zuiverste soort.

Zeg niet dat dit ontwerp naar analogie van de Amerikaanse Grondwet wezensvreemd is aan de Europese politieke cultuur en filosofie en om daarom moet worden afgewezen. Diegenen die dat beweren kennen de geschiedenis van Europa niet. Wat de Amerikanen eind 18e eeuw ontwierpen is rechtstreeks afkomstig uit het constitutioneel en institutioneel denken van de Europese politieke filosofen van die tijd, onder wie met name Montesquieu en Locke. Met Burgess herinneren wij eraan dat het staatkundig omgaan met pluralisme en diversiteit in de samenleving op het Europese continent drie eeuwen ouder is, dan dat op de Britse en Ierse eilanden. Dus een federale Constitutie voor Europa naar Amerikaans model – een systeem waar geen enkele Europese Burger of Staat tegen kan zijn – is niets anders dan eindelijk thuis komen. Wat de Amerikanen al na elf jaar realiseerden – het vinden van één hen allen omvattend gezag als remedie tegen degenererende versplintering, waaraan Europa meer dan ooit lijdt – daar is Europa nu pas, meer dan tweehonderd jaar na de Franse revolutie, aan toe. We kunnen ons erover verbazen, en aan ergeren. Beter is om blij te zijn dat het eindelijk lijkt te gebeuren.

Een bijkomend voordeel van dit type Constitutie is de hoge graad van moeilijkheid om die aan te passen. De voorwaarden om hem aan te passen zijn een grote waarborg tegen beïnvloeding door nationale of zelfs nationalistische neigingen van lidstaten. Zonder te vervallen in de bijna eindeloze herzieningsprocedures en de onbereikbare unanimiteit in de Europese Raad en de onwaarschijnlijke goedkeuring van alle nationale Parlementen, die het Verdrag van Lissabon eist. Geen enkele Europese Staat kan in redelijkheid de juistheid van deze beknopte Constitutie betwisten: hij bedreigt geen enkel bestaand recht of belang van welke Staat dan ook, maar legt de verantwoordelijkheid op het hogere, Europese niveau waar ze moet gelegd worden, om mondiale uitdagingen aan te gaan. Juist het fenomeen dat met het intergouvernementalisme elke lidstaat zijn eigen belangen verwerkt wil zien in het verdrag dat hen quasi definitief verbindt, breekt de gemeenschappelijkheid af. Een compacte Constitutie als deze laat geen twijfel bestaan over de omvang van de gemeenschappelijkheid en biedt geen ruimte voor lidstatelijk particularisme. De fundamentele kracht van deze Constitutie is de verdeling van de horizontale macht over de trias politica en de verdeling van de verticale macht over soevereine bevoegdheden van een federaal gezag en soevereine bevoegdheden van de Staten. Zonder politieke hiërarchie tussen beide bestuursniveaus.

Wij zijn ons er overigens terdege van bewust dat de keus om de Amerikaanse Grondwet zo dicht mogelijk te benaderen niet in alle opzichten de Europese werkelijkheid dekt. Wellicht hebben wij sommige onderwerpen te letterlijk genomen, of zijn amendementen onvoldoende correct in deze ontwerptekst verwerkt. Ook onthouden wij ons van uitspraken over de praktische werking van dit systeem. Zoals dat in de Verenigde Staten aan voortdurende evolutie onderhevig is geweest – bijvoorbeeld de verschuiving van meer macht naar het federale gezag, ook naar de President – moet de werking van een federaal Parlement, Regering en Gerecht ook in Europa zijn eigen procesgang ontwikkelen.

Tot slot nog dit. De ratificatie van deze Europese Constitutie is een taak en een zaak van de Burgers van minimaal negen lidstaten van de Eurozone. Niet van het huidige Europese Parlement, niet van de Europese Raad, niet van de Europese Commissie, niet van de nationale Parlementen of hun Regeringen. Maar van de Burgers. Wie twijfelt of voor een dergelijke aanpak draagvlak bestaat wordt misschien overtuigd door het volgende citaat uit de Berlijnse Europa-rede van Bundespräsident Joachim Gauck op 22 februari 2013, met onze dank aan dr. Jens Baganz, voorzitter van de Duitse beweging ‘Wir-Sind-Europa’, die ons dit citaat heeft doen toekomen:

“Ohne die Zustimmung der Bürger könnte keine europäische Nation, kann kein europäischer Staat wachsen. Takt und Tiefe der europäischen Integration werden letztlich von den Europäischen Bürgerinnen und Bürgern bestimmt. … Europa braucht jetzt nicht Bedenkenträger, sondern Bannerträger, nicht Zauderer, sondern Zupacker. … Mehr Europa heißt für mich: mehr Europäische Bürgergesellschaft.“

In het Engels:

“No European nation, no European state, can grow without the consent of its citizens. The pace and depth of European integration will ultimately be determined by them…. What Europe needs now are not doubters, but standard-bearers, not ditherers but people who have a hands-on approach. … For me, more Europe means more European civil society.”

Hier spreekt een Europees federalist van het hoogste niveau. Op deze draaggolf bieden wij ons concept voor een Europese Constitutie aan, aan de Burgers van Europa. Zij bepalen wat daarmee gebeurt.