Nr. 8 – Tombeur, augustus 2012

Vervolgens geeft Tombeur antwoord op de vragen die Klinkers stelt in Paper nr. 6, Paragraaf B en C. Kunnen we terecht stellen dat Althusius de grondlegger was van het federalisme, of zweefden toen ook confederale gedachten door dat concept heen? En de vraag hoe het komt dat de Staat Texas met een handvol andere Staten in 1861 uit de federatie trad, aanleiding tot de Amerikaanse Burgeroorlog. Hadden die Staten daarvoor een specifiek mandaat bedongen? Het antwoord op die vraag is van belang voor de mogelijke positie van het Verenigd Koninkrijk in een Europese Federatie.

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013

 

Ad Paper nr. 6, Paragraaf B

Terug naar Johannes Althusius uit de 17de eeuw en jouw vraag of hij het federalisme of het confederalisme heeft uitgevonden. Reden voor jouw vraag was dat Wikipedia hem typeert als een ‘confederalist’. Dit vraagt om een gedetailleerd antwoord.

Het originele werk ‘Politica methodice digesta’ van Althusius is geschreven in het Latijn. Dat beheers ik niet. Maar we beschikken wel over een Engelse vertaling ervan uit 1964, met inleidingen van de Amerikaanse expert bij uitstek inzake federalisme, Carl Friedrich en de vertaler, Frederick S. Carney. Ik ga die inleidende teksten gebruiken om jouw vraag over de politieke stellingname van Althusius te beantwoorden. Daarbij aansluitend de bespreking van Althusius’ sociaal-politieke theorie door Michael Burgess, al geciteerd, uit zijn paper ‘Federalism and Federations in Western Europe’.

In zijn voorwoord bij de genoemde vertaling stelt Carl Friedrich, ik citeer:

“What Althusius undertook to do was to interpret all political life in terms of the ‘pactum’, the bond of contractual union. Beginning with the family as such a natural and co-organic entity, he suggested that on successive levels of political community those who live together in order and harmony and whom he called 'symbiotes' are united by a pact, expressed or implied, to share things in pursuit of common interests and utility. The village was for him a federal union of families, as was the guild; the town a union of guilds; the province a union of towns and villages; the kingdom or state a union of such provinces; and the empire a union of such states and free cities. In a sense, this was a concept which transformed into a cooperative constitutional order the feudal hierarchy of successive levels of lord and vassal as mirrored in the medieval writings already alluded to. In his introduction Professor Carney develops in greater detail how this theory is worked out. The key to this concept of federalism is that on all levels the union is composed of the units of the preceding lower level. Thus, when we arrive at the top, the members of a state are neither individual persons nor families, but are politically organized collectivities, namely, the provinces and cities. This construction contrasts sharply with the later American concept of a federal union composed not only of states, but of individual citizens as well. This does not mean, as the Federalist argued against the Confederation, that the union is less closely knit, but rather that the ‘pactum foederis’ or ‘Bund’ (bond of union) is conceived in less purposive and individualistic terms; it is merely the outward form, the institutionalized framework of an existential communal reality. This reality consists in the sharing of values, interests, and beliefs — to use modern terminology for Althusius' ‘communicatio mutua rerum, operarum et juris’ — i.e., it is existential community. As such, it transcends the wilful determination of the participants; it comes into being as part of their very nature, and merely needs to be recognized and consciously organized in the pactum or bond of union which makes it explicit. The federal principle is explicitly applied also to the growth of a territorial dominion, and here the distinction between the federal and the confederal union, as it has been called in modern parlance, is explicitly developed. However, the distinction is more sensibly put by Althusius as a confederation which is either full (plena) or not-full (non-plena). These terms bring out much better the relative character of the difference. As Althusius develops it, the distinction between the full (Carney suggests: complete) and the not-full (Carney suggests: partial) confederation resembles that later made distinction between the ‘Bundesstaat’ and ‘Staatenbund’, between the federal and c union, because it turns upon whether the confederates retain their sovereign rights, their ‘jura majestatis’, or not. What matters more is that through this notion of an extension of government by consensual federation the basic solution to ever-widening political cooperation is indicated.”

Met andere woorden, Althusius gebruikte de term ‘federatie’ dus niet, maar wel de termen ‘volledige (‘plena’) confederatie’, die we nu een federatie noemen, en ‘onvolledige (‘non plena’) confederatie’ die we nu eenvoudig confederatie noemen. Het verschil tussen beide bestaat er volgens Althusius in of de geconfedereerden hun soevereine rechten (‘jura majestatis’) behouden of niet. Hieruit mag je niet concluderen dat er voor Althusius in beide politieke organisatiemodellen geen deling van soevereiniteit is. De vraag blijft echter overeind waar die soevereiniteit zich zoal kan bevinden. Dat blijkt uit de inleiding van de vertaler.

In zijn inleiding stelt vertaler Frederick Carney Althusius’ theorie over soevereiniteit als volgt voor:

“… Althusius divides the public association into particular and universal. The particular, in turn, is divided into the city and the province, and the universal is identified as the commonwealth (‘res-publica’), or realm (‘regnum’). The particular association does not possess sovereignty, while the universal does. It should be noted, however, that the city of Venice, because it possesses sovereignty, has the status of a commonwealth. Furthermore, while a city is composed of families and collegia, the province is formed of various kinds of local community ranging from the rural hamlet to the metropolis, and the commonwealth is constituted of provinces and such cities as have the rights and responsibilities of provinces in the assemblies of the realm. (…) The commonwealth, as previously noted, differs from the city and province in that it alone possesses sovereignty. This is to say, only the commonwealth recognizes no human person or association as superior to itself. But where in the commonwealth does this sovereignty reside? Jean Bodin, to whom Althusius was highly indebted for so many of the characteristics of his political system, attributed it to the ruler. Althusius disagrees. His position, which follows consistently upon the principles he has already elaborated in smaller associations, is that sovereignty is the symbiotic life of the commonwealth taking form in the ‘jus regni’, or in the fundamental right or law of the realm. Since the commonwealth is composed not of individual persons but of cities and provinces, it is to them when joined together in communicating things, services, and right that sovereignty belongs. Therefore, it resides in the organized body of the commonwealth, which is to say in the symbiotic processes thereof. This organized body is also known to Althusius as the people.”

Uit deze tekst blijkt dat Althusius soevereine of andere rechten erkent van andere sociale verbanden en politieke instellingen dan republieken en koninkrijken, bijvoorbeeld die van de stad(-staat) Venetië. Om eerlijk te zijn, moet men deze nuances van Althusius erbij nemen. Vooreerst gebruikt hij de term soevereiniteit in de enge zin: het gaat om die van de republiek of het koninkrijk, omdat die geen hogere macht erkennen. Bovendien bevindt de soevereiniteit zich, volgens hem, in de samenwerking van de publieke verenigingen van burgers, bijvoorbeeld gilden, steden en provincies. Met andere woorden: de soevereiniteit wordt samen uitgeoefend, dus gedeeld, wat een typisch kenmerk is van federalisme. Dit maakt Althusius nog niet tot een klassieke of moderne federalist, omdat hij bijvoorbeeld geen deelneming van individuele burgers aan de uitoefening van die soevereiniteit voorstelt, zoals Friedrich hierboven heeft opgemerkt. Institutioneel vertaald naar vandaag zou dit betekenen dat een federale overheid enkel een georganiseerde vertegenwoordiging kent van de deelstaten en niet van de bevolking, bijvoorbeeld in Duitsland een ‘Bundesrat’, maar geen ‘Bundestag’, in de VS een Senaat en geen Huis van Afgevaardigden. Niettemin stelt Althusius dat de soevereiniteit bij het volk ligt, maar dan slechts in zijn georganiseerde besluitvorming. Althusius mag men, volgens mij, omwille van wat hierboven staat, een ‘pre-federalist’ noemen.

Michael Burgess vertelt in verband met Althusius en zijn sociaal-politieke theorie iets soortgelijks, nadat hij beweerde dat de traditie van pluralisme in continentaal Europa vier eeuwen teruggaat, dat is drie eeuwen meer dan de Britse traditie. Vooreerst stelt hij vast dat het bestuur er een afspiegeling moet zijn van de diversiteit van de samenleving, met als uiting daarvan het ontstaan van vrije verenigingen, ik citeer: “Political authority should be organised in a manner which accurately reflects the natural diversity of society. This social differentation springs from freely formed bodies and associations of citizens which do not owe their existence to the state.” Een paar regels verder poneert hij: “It is widely acknowledged to have begun with the ideas of Althusius who first formulated the theoretical foundations of a differentiated society in the early 17th century.” Burgess legt uit dat Althusius’ ideeën kaderen in een middeleeuwse opvatting over organische structuren, steunend op de natuurwet dat personen zich vrij organiseren in verenigingen, zowel religieuze als seculiere, … die het fundament van de staat uitmaken. Nu komt de auteur tot de kern van de zaak.

Burgess gaat hierop verder in als volgt: “These associations … which antedated the modern state and owed nothing to it for their existence.” En verder komt Burgess weer tot de essentie: “Althusius accordingly identified the family, the association, the commune, the province, and the state as a kind of rising hierarchical nexus of complex social institutions which together created the state, were incorporated within it and effectively intervened between It and the individual. Small wonder, then, that Althusius has been variously regarded as a medieval corporatist, an early pluralist and a primitive federalist. (…) The idea that the various communes, guilds, corporations and other associations were independent of the state was thus already deeply rooted in the continental European tradition of political thought …”.

Wanneer men deze tekst van Burgess aandachtig gelezen heeft, dan moet men redelijkerwijze aannemen dat Althusius het federalisme als een natuurlijk proces tot staatsvorming poneerde, zonder die term te gebruiken. Waarom? Omdat hij die vrije verenigingen, die al dan niet een openbaar belang behartigen, als onderdelen beschouwde die de Staat mee opbouwen. Met andere woorden, hij vat ze op als constitutieve elementen. Althusius plaatst de verenigingen naast elkaar, maar tevens verenigt hij ze als groep in de Staat. Dit is niks anders dan federalisme, dus geen confederalisme, om de redenen die ik al beschreef, waarvan de kern luidt: er zijn verscheidene bestuurscentra die los van elkaar en naast elkaar functioneren, maar die tevens één bestuurlijk geheel vormen dat zelf een eigen macht uitoefent. Elk bestuur doet dat binnen bepaalde grenzen. Althusius is een federalist ‘avant la lettre’. Wikipedia zit dus fout, want is minstens niet genuanceerd – het bewijst ook slordigheid, bijvoorbeeld met de woordengroep ‘confederale Staat’ , want dat is een ‘contradictio in terminis’.

Het draait inderdaad niet om de verpakking met het label ‘federalisme’ of ‘federatie’ van het verbond dat Staten of andere organisaties sluiten, maar om de inhoud van dat verbond, net zoals bij andere contracten van privé of publieke aard, bijvoorbeeld verdragen. De inhoud van het verbond, hoe men die akte ook noemt, bijvoorbeeld grondwet, handvest of verdrag, moet, om een federatie formeel althans te kunnen vaststellen, verbintenissen vertonen die slechts met wederzijdse instemming van de partners gewijzigd kunnen worden. Om een vergelijking te maken met het privaatrecht, waarbij ik mij beperkt tot het verschil in de manier waarop verbintenissen beëindigd kunnen worden: ze ontstaan alleen via een wederzijdse toestemming, maar ze zijn eenzijdig opzegbaar. Een huwelijkscontract bijvoorbeeld. Vergelijkbaar met een confederatie, maar onvergelijkbaar met een federatie, want die is niet eenzijdig opzegbaar. Men mag zich dus niet steunen op een benaming van een Staat om een federatie te herkennen, maar op de inhoud van de verbondsakte. Een bekend voorbeeld, dat een naam niet méér is dan dat en die toch niet strookt met wat bedoeld wordt, is Zwitserland. Dit land noemt zich officieel nog steeds een confederatie (de ‘Confederatio Helvetica’), hoewel het sinds 1848, na een korte burgeroorlog, de ‘Sonderbundkrieg’, wel degelijk een federatie is geworden.

Ad Paper nr. 6, Paragraaf C

Nu de kwestie van Texas en een handvol andere Staten die eigenmachtig uittraden uit de Amerikaanse Federatie. De vraag was: had Texas wellicht vóór toetreding tot de Federatie in 1845 een speciaal charter gesloten met het recht om zelf te mogen bepalen of ze eens een keer zouden willen uittreden? Jij vindt die vraag van belang voor de positie die het Verenigd Koninkrijk wellicht zou willen bedingen als het ’t verzoek zou krijgen om tot een Europese Federatie toe te treden.

Daarover kan ik het volgende opmerken. Om toe te treden geldt de standaardregel dat elk bestuur, Staat of een andere organisatie, lid wordt aan dezelfde voorwaarden: alle gefedereerde leden bezitten dezelfde bevoegdheden onder dezelfde voorwaarden. Ze zijn immers ten opzichte van elkaar gelijk in soevereiniteit. Op het verlaten van een klassieke, volwaardige federatie hebben de samenstellende delen ervan geen alleenrecht. Die regel wordt alleszins toegepast in het huidige Canada, waar de gefedereerde provincie Québec geen recht verkrijgt om de federatie te verlaten en evenmin een rechtstatuut krijgt dat afwijkt van de statuten van de andere provincies. Een federaal verbond laat een eenzijdige uittreding niet toe zonder instemming van de andere besturen, omdat die uittreding de verbintenissen van de resterende besturen en hun onderlinge verhoudingen wijzigt of kan wijzigen, ook op het federale bestuursniveau. Een consensus van alle besturen is nodig om een uittreding rechtens mogelijk te maken. Een verschil in rechtstatuut tussen de gefedereerde besturen is evenmin toelaatbaar, want in strijd met de al genoemde gelijkheid in soevereiniteit. Dit is zo in de Europese federaties Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland. Spanje is geen federatie, onder meer omdat elke regio een ander statuut heeft, telkens vastgelegd in een bilaterale overeenkomst met het centrale bestuur in Madrid – Spanje is een geregionaliseerde Staat. Italië ook.

Vormen of vormden de Verenigde Staten een uitzondering op dit klassieke model van federatie?

Neen, de VS worden beschouwd als de eerste, klassieke federatie. De VS werden toen al een federale Staat die voor grondwettelijk bepaalde zaken als eenheid naar buiten begon op te treden. Ik herhaal dat een federaal model in het midden laat waar het zwaartepunt van de machtsuitoefening ligt, hetzij bij de samenstellende delen, hetzij bij het geheel, dat is een kwestie van het concreet toepassen van het model in een federatie.

Bij de dertien oorspronkelijke Staten van 1789 sloten zich nadien eenentwintig Staten aan, Texas inbegrepen. Toen die Staat begin 1861 met tien andere zuidelijke Staten de Federatie verliet (om de slavernij te behouden) gebeurde dat eenzijdig: zij scheidden zich op eigen gezag van de federatie af, hoewel de Grondwet dat niet toeliet. President Buchanan durfde echter niet op te treden. Dat liet hij over aan Abraham Lincoln die bereid was deze schending van de Grondwet desnoods met gewapende strijd te beslechten. Dat leidde in 1861 tot de Burgeroorlog, waarbij moet worden aangetekend dat Lincoln om strategische redenen pas in 1863 de slavernij verbood. Slechts na een moeizame overwinning in 1865 konden de noordelijke Staten de federale Unie redden. Vanaf dat moment was het voor iedereen duidelijk dat eenzijdig uittreden uit de Federatie niet alleen niet geoorloofd was, maar ook kon rekenen op strijd.

De spanning tussen diegenen die een sterke centrale macht voorstonden en diegenen die ze bestreden, speelde niettemin ook een rol. Die spanning bestond al tijdens The Federalist Papers. Ze leidde trouwens tussen 1825 en 1856 tot twee nieuwe politieke partijen. De federale overheid werd stilaan belangrijker, maar ze bleef bescheiden tot de ‘New Deal’ van president Franklin Roosevelt in 1933. Toch is die politieke breuklijn niet verdwenen. Ze werkt tot nu door tussen de meeste Democraten die ijveren voor nog meer federale macht en de meeste Republikeinen die daartegen gekant zijn en macht aan de Staten willen teruggeven.

Of Texas bij het toetreden tot de federatie in 1845 het recht bedongen had om er op eigen gezag weer uit te mogen stappen, wordt in de boeken die ik daarover raadpleeg niets vermeld. Maar misschien speelde er wel iets anders, namelijk het begrip ‘nullifying’. Verhagens boek "Alle Presidenten", waar je eerder op wees, vermeldt een gedragslijn van de zuidelijke Staten, ontstaan rond 1830, om zich eigenmachtig het recht toe te kennen om federale wetten die men er moeilijk kon aanvaarden, tot ‘nul te reduceren’, dit heette ‘nullifying’. Wat zijzelf zagen als ongrondwettelijk, onderdrukkend of onrechtvaardig, dat verklaarden ze gewoon buiten toepassing. Rechtens had dat geen betekenis, maar feitelijk, qua houding jegens de Grondwet, wel. De zuidelijke Staten waren tot de Federatie toegetreden onder de garantie van hun behoud van de slavernij. Toen Abraham Lincoln de verkiezing voor het presidentschap won, zagen zij in zijn komst een voorteken van afschaffing van de slavernij, een kwestie die ze meteen wensten te ‘nullifyen’ door demonstratief – in strijd met de Grondwet – uit de Federale Unie te stappen en een eigen Confederatie op te richten. Dit lijkt mij de enige juiste interpretatie van wat er toen gebeurd is, een juridisch niet correcte handelwijze, maar politiek niettemin een feit.

Je vraag over het uittreden van Texas en die andere Staten vervalt hiermee, maar die over het Verenigd Koninkrijk dus niet. Indien een Europese Federatie zou worden opgericht, met of zonder een overdracht van het juridische ‘acquis’ van de huidige Unie, en daarbij geen eenzijdige terugtrekking zou worden toestaan, wat dus de regel is, dan wordt elk land in Europa voor de keuze geplaatst, ook het Verenigd Koninkrijk: buiten de nieuwe Federatie blijven of toetreden. Helemaal erin of helemaal eruit. Federalisme kent geen gedeeltelijke of geconditioneerde toetreding. Het is alles of niets. Althans rechtens. Indien een federaal toegetreden, maar obstinaat Verenigd Koninkrijk achteraf de Federatie zou willen verlaten, dan hebben we niet meer dan een politiek feit met de daaraan verbonden gevolgen.

De Britse Europarlementariër Andrew Duff geeft in zijn On Governing Europe te kennen dat hij dat alles-of-niets concept van federalisering goed begrijpt, maar doet toch een poging om op die regel een uitzondering te bedingen. Sprekend over de zijns inziens noodzakelijke fiscaal-economische federalisering van Europa zegt hij: “Meanwhile, the coalition government in the UK has decided not to take part in this federal process which it cannot stop even if it wanted to. The pace of European integration is now rapid and its destination much clearer than it has been for many years. As the British government and parliament will not share that destiny, alternative arrangements have to be made for the UK. Pro-Europeans in Britain must not abandon the battlefield. We should work to ensure the ultimate success of Europe’s federal union even if the UK takes another stage or two to get there.”

Wat hij bedoelt met de noodzaak om voor de UK ‘alternative arrangements’ te maken is niet helemaal duidelijk. Maar die kunnen in geen geval het karakter hebben van een gedeeltelijk of geconditioneerd lidmaatschap van een Europese Federatie.

De oprichting van een Europese Federatie belet echter niet dat een intergouvernementele samenwerking tussen de leden en de niet-leden ervan in Europa kan blijven bestaan voor andere beleidsdomeinen dan die van de Federatie. Deze twee organisaties samen, de nieuwe Federatie en het oude intergouvernementele Europa, waaraan Staten voor verschillende beleidsdomeinen tegelijk kunnen deelnemen, heb ik ooit een ‘interfederatie’ genoemd.