Nr. 5 – Tombeur, August 2012

În lucrarea Nr. 5 Tombeur descrie în detaliu caracteristicile esențiale ale unei Federații. Apoi, el evidențiază tipurile de Federație care există, astfel, eliminând un număr mare de concepții greșite despre originea, forma și funcționarea unei Federații. Această lucrare servește ca un declanșator pentru schimbarea la 180˚ a gândirii despre organizațiile federale. Scopul ei este să deschidă ochii cetățenilor – îndrumați greșit de euro-scepticism sau chiar de politicienii care se împotrivesc zonei euro – cu privire la puterea reală, securitatea, progresul și suveranitatea pe care o Federație le are de oferit.

Esența gândului lui Althusius, așa cum tu ai citat în Lucrarea nr. 2, a fost viziunea că un stat poate funcționa efectiv în beneficiul unei societăți doar cu condiția ca statul să fie constuit de jos în sus. Acesta este aspectul fundamental în conceptul federalismului. Fără o formă de democrație, nu există federalism. Admir faptul că acest lucru a fost scris deja de acum 400 de ani. Întrebarea este dacă Althusius, cu conceptul său de contract, s-a referit la ceva mai mult decât un acord între parteneri egali care poate fi anulat în mod unilateral. Atât un contract cât și un pact presupun un compromis, dar o federație implică un angajament mai mare din partea părților care îl semnează: contracctul nu poate fi reziliat sau modificat în mod unanim; acest lucru este posibil doar prin consensul tuturor părților implicate. Numele specific al Legii, sau oricum este numită, nu este important. Ceea ce contează, în termenii unei Federații este angajamentul exprimat prin Legea respectivă.

Mai jos amintesc esența federalismului. Cititorii care doresc mai multe informații sunt sfătuiți să citească publicația informativă lui Éva Bóka, numită “Regândirea rolului ideilor federaliste în construcția Europei”. Aceasta descrie caracteristicile federale pe baza lui Aristotel, Althusius, Montesquieu, Locke și mulți alții, până la federaliști precum Spinelli și Delors.

Modelul organizațional al federalismului presupune îndeplinirea a 2 condiții esențiale: 1) autonomia părților constituente ale întregului și a întregului în sine și 2) solidaritate reciprocă, deci un fel de cooperare între părți și întreg. Într-o federație efectivă organismele de conducere ale părților și ale întregului ar trebui să funcționeze independent, dar și conectate una cu cealaltă, într-o oarecare măsură.

Cu toate acestea, caracteristica unică a modelului federalist de organizare se află în altă parte. Acesta constă într-un acord prefect reciproc între organismele de conducere independente, constituind un întreg, în timp ce fiecare exercită anumite puteri și încredințează anumite atribuții către instituțiile ce operează în numele întregului. Pactul este absolut reciproc în sensul că acesta poate fi modificat doar prin acord comun – atât al părților constituente (statele federale membre sau orice nume poartă acestea, de exemplu, provincii regiuni) cât și al întregului (Federația Uniune sau altfel). Pactul poate fi anulat doar dacă instituțiile competente ale tuturor statelor membre și ale întregului sunt de acord. Cu alte cuvinte, supraviețuirea ansamblului și a părților sale este asigurat până când se decide altfel.

Consensul nu se aplică decât pentru o schimbare în repartizarea competențelor, ci și la aderarea în Federație, excluderea sau părăsirea acesteia. Principiile care stau la baza acestor angajamente pe termen lung sunt: fiecare organism de conducere are același nivel de suveranitate și organismele de conducere se sprijină reciproc, deoarece Pactul oferă valoarea adăugată – de exemplu pentru securitatea externă sau bunăstarea economică. Un bun exemplu despre cum funcționează acest model în cadrul statulelor federale este Canada: Provincia predominant francofonă specifică Quebecului nu este un motiv pentru care să se atribuie acestui stat un statut special în cadrul federației cu o majoritate anglofonă. Celelalte provincii refuză un astfel de statut deviant, în ciuda acțiunilor locuitorilor naționaliști quebecieni.

În esență, o Federație diferă de alte forme organizaționale, în termeni ai reciprocității absolute, atunci când se pune problema schimbării echilibrului intern de putere. O organizație federală cu ‘piedicile și contraponderile’ pe care le-am evidențiat aici, e o aplicație concretă a ceea ce au subliniat sociologii Crozier și Friedberg despre putere: este inutil să lupți împotriva a ceva cu scopul de a o restrânge sau de a o distruge – ordinea în societate este necesară, astfel, puterea este inevitabilă – cu excepția cazului în care ia forma unei puteri care contracarează.

Fără îndoială, nu există suveranitate dublă într-o organizație federală, de vreme ce acest lucru ar implica o putere complet separată a fiecărui organism de conducere. O federație are atât o putere divizată, cât și o formă comună de suveranitate. Ambele niveluri ale guvernului, cel federal și cel al părților constituente, constituie o parte a suveranității, cu propriile lor puteri. Și această autonomie poate fi schimbată doar prin intermediul unui acord comun al tuturor organelor de conducere. Suveranitatea într-un stat federal este divizată, dar și complementară: esența unei forme federale de guvernare este că Federația și părțile ei sunt asigurate ca vor continua să existe chiar dacă Federația s-ar desfiinnța, și-ar schimba compoziția sau balanța internă a puterii. Este clar că este nevoie de mai mult decât de o decizie politică luată de un număr de state membre pentru a crea, conserva sau aboli o Federație.

Federațiile se deosebesc de alte forme de stat nu printr-o ierarhie de reglementări între nivelul federal și statele membre (de exemplu, în Germania, Federația nu are putere de decizie, statele membre sunt cele care au), sau prin puteri competitive (care pot apărea, de asemenea și în statele unitare) și nici printr-un centru de greutate al distribuției puterii – cele mai multe puteri pot fi executate atât la nivel federal cât și la nivelul statelor membre. Totusi, în cazul în care vorbim despre o federație, baza acestui sistem este faptul că puterea care este împărțită între statele membre și între acestea și Federație poate fi schimbată doar prin acordul reciproc.

Desigur, caracteristicile unei Federații sunt parametri cu ajutorul cărora poate fi măsurat gradul de solidaritate. De exemplu, o Federație în care părțile constituente iau majoritatea deciziilor, indică o alianță între acei membri, ceea ce e mai puternică decât o Federație, unde părțile membre decid în mod unanim. Deciziile pentru întreg întotdeauna trebuie luate de către toate organismele care reprezintă acel întreg. Condițiile ce trebuie îndeplinite pentru a lua decizii federale reflectă puterea sau slăbiciunea guvernului federal.

Prin urmare, o Federație diferă de o Confederație. O Confederație reprezintă un acord mutual între entități, de obicei state, care poate fi reziliată unilateral de către una dintre entități. O Confederație creează o legătură similară cu aceea a căsătoriei sau orice alt contract privat: ia naștere printr-un acord mutual, dar poate fi anulat în mod unilateral. Dinstincția dintre o Federație și o Confederație constă în baza uniunii lor: baza Federației este perfect reciprocă și este numită de obicei Consituție, iar o Confederașie e bazată pe un Tratat care poate fi anulat în mod unilateral.

Am insistat pe faptul că, foarte des, conceptul de ‘confederalism’ e folosit în crearea organizațiilor internaționale. Repet, o Confederație derivă exclusiv puterea membrilor ei. Aceasta nu deține suveranitate de la sine și nici putere, deoarece existența (nemodificată) a Confederației depinde în întregime de deciziile membrilor. Întregul există doar mulțumită părților. De obicei, conceptul de confederalism e folosit pentru crearea și funcțioarea organizațiilor internaționale, prin urmare, Uniunea Europeană se aseamană izbitor cu un sistem confederal.

În UE, este destul de clar că puterea de decizie revine statelor membre, deși aceștia se întâlnesc la masa tratativelor sub forma unor instituții precum Consiliul Șefilor de Guvern, Consiliile de Miniștri și chiar Parlamentul, ai cărui membri sunt aleși din fiecare stat membru. Tratatul de la Lisabona a confirmat modelul Confederației prin prevederea explicită a opțiunii de retragere unilaterală a fiecărui stat. Cu toate acestea, Uniunea Europeană posedă câteva caracteristici federale de suprafață. De exemplu, în slaba sa natură federală vedem rolul Comisiei, cu dreptul de a iniția orice nouă legislație și cu puterea sa de guvernare, și cel al Curții de Justiție, care asigură supremația justiției prin plasarea regulilor europene mai sus de cele naționale.

O Federație nu are nicio legătură cu conceptul descentralizării. O administrație centrală este descentralizată atunci când puterea de luare a deciziei este acordată în mod unilateral instituțiilor mai mici, dar puterea poate fi retrasă în mod unilateral. Aceste instituții pot utiliza puterea lor delegată independent, deși, de obicei, aceasta este supravegheată de guvernul central.

Toate acestea înseamnă că o Federație nu creează uniformitate impusă la nivel central, ci, din contră: doar la nivel federal se fac anumite compromisuri pentru a consolida întregul; statele membre și politicile acestora există în mod independent. Ar putea fi o politică federală care diferă de cea a autorităților federale și, între ele, politicile pot, de asemenea, să difere. La nivel federal, statele membre iau parte la procesul de luare a deciziilor deoarece ele alcătuiesc întregul. Astfel, Marea Britanie și Franța, care privesc suveranitatea ca fiind indivizibilă – neavând experiență în ceea ce privește federalismul – ajung la concluziile greșite.

Din ceea ce scriu aici, puteți deduce că particularitățile federalismului, așa cum au fost prezentate în Lucrarea nr. 2, sunt corecte, cu mici rezerve în ceea ce privește punctele (f) și (g).

Din următoarele motive statele federale pot avea forme organizaționale foarte diferite, dar ele trebuie să aibă aceeași esență, așa cum a fost descris mai sus. Sunt la fel de multe forme ale federalismului câte federații sunt. Fiecare Federație are propriile sale particularități. De exemplu, există Federașii cu sau fără ierarhie între normele legale ale guvernului federal și cele ale statelor membre. Germania are o ierarhie de reglementare (‘Bundesrecht bricht Landesrecht’), dar în Belgia, fiecare jurisdicție este atribuită exclusiv unui singur organism de conducere. Cu toate acestea, sistemele federale pot fi categorisite cu privire la criterul distincției.

O federație poate fi creată de jos în sus sau de sus în jos. De obicei, administrația dublă începe prin cooperare (federalizare) între zone autonome sau chiar state independente, de jos în sus (de exemplu, Statele Unite- ‘e pluribus unum’, Canada și Elveția). Cu toate acestea, lucrurile nu se întâmplă mereu asa. Mișcarea inversă, de sus în jos, dizolvarea sau ‘defederalizarea’ unui stat central administrat într-un stat federal se întâmplă și ea (de exemplu, Belgia și Cehoslovacia dupa cel de-al II-lea Război Mondial). Această diferență în procesul său de creare politică, de obicei, are impact asupra tipului de Federație care rezultă: Federalizarea înseamnă o luptă pentru solidaritate, și este, prin urmare centripetalică; defederalizarea vizează recunoaștera identităților și este centrifugă. Federațiile ce se dezvoltă de jos în sus se concentrează asupra autonomiei.

O altă distincție poate fi făcută între Federațiile instituționale și cele funcționale. Aici, criteriul de distincție sunt, în orice caz, cele 3 forțe orizontale – puterea legislativă, puterea executivă și puterea judiciară (așa numitul trias politica) – care sunt unite pe un singur nivel. În Federațiile instituționale există 2 sau 3 puteri unite pe fiecare nivel, atât pe nivelul federal cât și la nivelul statelor membre. În aceste Federații există puțină dependență între cele 2 niveluri de guvernare. Acesta este cazul Australiei, al Belgiei și al Canadei. Federațiile funcționale, pe de altă parte, au răspândit aceste puteri între cele 2 niveluri ale guvernului. Ca urmare, dependența reciprocă este ridicată. Germania, Austria și Elveția sunt Federații Funcționale.

În ceea ce privește autonomia de resurse a Federației aceasta poate fi, de asemenea, clasificată în funcție de autarhie versus solidaritate. Criteriul este gradul de autonomie al resurselor, incluziv a finanțelor. O federație este numită autarhică atunci când cele 2 treimi ale Guvernului sunt predominant autonome în termeni de venituri și cheltuieli. Acesta este cazul Germaniei. Vorbim despre solidaritate dacă Federația colectează resursele și le distribuie statelor membre. Acest lucru se aplică Belgiei: doar 25% din veniturile regionale sunt colectate în mod direct. Canada deține o poziție de mijloc: provinciile colectează în jur de 45% din propriul lor venit.

Există exclusiv și competitiv federații organizate. Le putem distinge prin măsurarea gradului de separare a domeniilor politice în cadrul competențelor celor 2 niveluri ale Guvernului. Cu alte cuvinte, putem investiga dacă sunt multe sau puține domenii în care ambele niveluri pot funcționa. În federațiile exclusive majoritatea domeniilor politice, sau mare parte din ele, aparțin nivelului guvernamental, fie nivel federal, fie la nivelul statelor membre. Ca urmare, normele federale și cele regionale concurează cu greu una cu cealaltă, astfel, există ierarhie minimă între aceste norme și alte aspecte legale. Acesta este cazul Belgiei, unde câteva domenii politice sunt complet sau aproape în întregime asociate unui nivel particular. Federațiile concurente, pe de altă parte, sunt structurate cu cele mai multe domenii politice pe ambele niveluri – de exemplu, Elveția.

Mai mult decât atât, putem distinge Federașiile după modul lor de cooperare internă. Criteriul aici este felul în care este organizată cooperarea între toate părțile autonome ale Federației. În anumite Federații se cooperează în principal prin acorduri interguvernamentale și conferințe inter-ministeriale pentru a ajunge la decizii comune. Acesta este cazul Belgiei și al Canadei. Astfel de Federații pot fi numite Federații intermediare de cooperare. În alte Federații, cooperarea pentru a decide în comun are loc în mod oficial sau în interiorul unei instituții Fedrale, cum ar fi Camera Parlamentului Federal sau o instituție a entităților federale. Un exemplu este Germania, unde cooperarea între entități este deliberată exclusiv în instuțiile federale, printre altele ‘Bimdesrat’, una dintre cele 2 camere ale parlamentului federal e compus din reprezentanții unităților federale, așa numitul Länder. Astfel de Federații pot fi numite Federații cooperative integrate.

În încheierea acestei Lucrări aș dori să subliniez 2 aspecte. În general, centrul de greutate al exercitării puterii într-o Federație poate fi fie în guvernul federal central, fie în statele membre. Acesta este un criteriu pentru a determina dacă o federație este centrală sau periferică. Belgia este o federație centrală, Elveția este o federație periferică. Federațiile evoluează, ca orice alte organizații, iar caracteristicile lor se pot schimba. De exemplu, în Statele Unite guvernul federal a devenit mult mai important de la Noua Înțelegere a președintelui Franklin D. Roosevelt, pentru a combate criza economică din anii 1930. Iar armata federală a rămas după cel de-al II-lea Război Mondial, mai puternică decât oricând. Având în vedere că anii 1980 au fost o mișcare politică care promova schimbarea puterii federale cu cea a statelor membre, acest aspect al politicilor interne ale Statelor Unite primesc puțină atenție în mediul nostru.