Nr. 11 – Klinkers, September 2012

Înainte de a merge mai departe cu elementele de bază ale federalizării, Klinkers consideră înțelept să stabilească de ce multele încercări de a transforma Uniunea Europeană într-o Federație au eșuat până acum. El duce cititorul în domeniul multidisciplinar al științei administrației publice cu scopul de a ilumina – pe baza conceptelor provenite din cibernetică și teoria sistemului – erorile sistemice ale unui sistem interguvernamental, care au determinat ca acest sistem să fie deja în moarte clinică. El explică, de asemenea, de ce orice încercare de a crea un concept federal care își are originile în sistemul interguvernamental este, de asemenea, obligat să eșueze.

Sper sincer că esența și superioritatea unei guvernanțe federale au fost elaborate suficient. Acum suntem obligați să clarificăm modul în care Uniunea Europeană își va asigura libertatea, securitatea și fericirea (dreptul fiecărui cetățean de a își urmări propria fericire – cuvinte cheie fundamentale pentru bazele Articolelor Federaliste Americane) printr-o formă federală de organizare. Întrebarea centrală devine după cum urmează: cum ar putea fi stabilită guvernanța federală europeană? Urmată de: cum ar trebui această formă federală de guvernanță să arate din punct de vedere politic/legal (constituțional), cât și organizatoric (instituțional)?

În scopul de a răspunde la întrebarea centrală, ar trebui mai întâi să analizăm de ce toate încercările au eșuat. Luuk van Middelaar descrie în detaliu – așa cum am menționat anterior – motivele atâtora eșecuri de federalizare. Din perspectiva conceptului de subsidiaritate – care va fi dezbătut într-un articol viitor - Éva Bóka, mai sus menționat, a rezumat și el eșecurile și trecutul lor. Ambii autori indică obstacolele ce stau în calea federalizării. Atunci când privim mai în detaliu acest subiect, adică atunci când o încercare a eșuat, cine și de ce a fost responsabil de acest eșec, putem observa că toate eșecurile provin din aceeași sursă: toate încercările de a federaliza Europa provin din sistemul interguvernamental. Provin dintr-un sistem care este slab în sine, bolnav și pe moarte.

Asta explică multe despre fondul de cauzalitate al încercărilor care continuă să eșueze în ceea ce privește federalizarea Uniunii. Este imposibil ca un sistem de guvernare care vizează coeziunea și cooperarea europeană, dar de fapt, operează pe baza intereselor naționale, prin urmare pe baza diviziunii/apartheidului, să fie capabil să creeze putere. Acest lucru nu este posibil. și acesta a fost exact motivul pentru care Hamilton, Madison și Jay au deviat Convenția de la Philadelphia din 1787 în direcția elaborării unei Consituții Federale, mai degrabă decât ajustarea Tratatului Confederal: în ciuda opiniilor lor personale, uneori contradictorii, ei au înțeles foarte bine că o adunare de reprezentanți ai statelor – în cadul EU, Consiliul Europei și Consiliile Ministeriale – nu ar crea un model cooperativ de luare a deciziilor, dacă nu ar fi mai sus de acesta cu un mandat de luare a deciziilor propriu, care nu funcționează de sus în jos, nici în competiție sau în contradicție cu mandatele statelor membre.

Dacă un model de guvernare, a) se străduiește în mod continuu să devină un altul, model mai bun, deoarece se observă că nu funcționează suficient de bine și b) eșuează de nenumărate ori în acest domeniu, mai devreme sau mai târziu ar trebui să recunoaștem că sistemul în sine este deficitar. Ceea ce înseamnă că ar trebui să încetăm să căutam un model federal de guvernare care provine din sistemul interguvernamental. Nu îl vom găsi niciodată deoarece nu dispunem de instrumentele corecte pentru a face asta. Setul de instrumente care a fost folosit pentru a construi și conduce Uniunea Europeană ca pe un sistem confederal, este diferit de setul de instrumente de care este nevoie pentru a crea o Federație și pentru a o menține.

Așa cum este cazul oricărui sistem, sistemul interguvernamental atrage propriii lui oameni. Pe cine vedem acționând ca popor dominant pe scena europeană? Avocații și politologii. Ei manevrează structura interguvernamentală și procedurile sale. Economiștii joacă și ei un asemenea rol, dar orientat mai mult spre conținut, care se ocupă de chestiunile monetare și financiar economice. Nu cu privire la ei înșiși, ci mai mult cu subiecte de design impunătoare.

Nu mă opun validității prezenței avocaților și oamenilor de știință politică pe scenă. Domeniul juridic este bogat variat, conținând diferite domenii. Și datorită faptului că legea, justiția și legitimitatea sunt condiții sine qua non pentru liberate, securitate și fericire (asemena lui Clinton Rossiter, editor al 1961-a ediție a Articolelor Federaliste mai sus menționate) avocații au dreptul să fie prezenți pe scenă. Același lucru se aplică și oamenilor de știință politică, deși, după părerea mea, într-o măsură mai mică. Aceștia nu acoperă o așa bogată varietate de domenii ca cele din domeniul juridic. Și ele tind, în opinia mea, să elaboreze informații superficiale ale comportamentului politic prea rapid prin explicarea planului de luare a deciziilor politice doar ca exercitarea puterii – pentru a utiliza apoi această explicație ca o scuză atunci când sistemul va merge prost. Ca și cum acest lucru este doar pentru a deține o funcție politică. Nu este aici mai mult, cum ar fi cunoașterea, știința, expertiza, raportul, convingerea, raționamentul, sfaturile, buna guvernare și, să nu uităm, statul de drept? Noțiuni de acest tip de luare a deciziilor nu sunt des întâlnite în științele politice. Dar voi lăsa asta deoparte.

Pe cine nu observăm pe scena inrerguvernamentală, cel puțin nu pe un rol dominant? Profesioniștii în știința administrației publice. Alții decât avocații și politologii nu se ocupă cu monodiscipline, ci analizează mai degrabă structura și funcționarea unei administrații dintr-un amalgam de discipline academice, incluzând dreptul constituțional, științele politice, managementul științei, teoria comunicării, cibernetica, teoria sistemelor, metodologia științelor, filozofie, psihologie socială. Poate mă înșel, dar acest tip de cadre didactice sunt greu de văzut pe poziții de autoritate în camera interguvernamentală. Acesta este motivul pentru care în literatura de specialitate care explică eșecurile federalizării UE, găsim în special explicații juridice sau axate pe putere. Nu există nicio interpretare multidisciplinară pe fondul acestor eșecuri.
Profesioniștii în știința administrației publice – în special cei care practică cu adevărat cunoștințele lor academice în cadul birourilor de administrație publică – privesc problemele administrative dintr-o perspectivă diferită. Ei analizează disfuncția organismului interguvernamental în primul rând cu concepte din cibernetică și teoria sistemului. Primul lucru care trebuie făcut este căutarea erorilor sistemice. Acestea sunt erori care sunt atât de severe încât aduc sistemul în colaps. Ele nu sunt reparabile. Este chiar mai rău: orice încercare de a repara erorile sistemice agravează caracterul defectiv al sistemului. La început, există o destindere, însă în curând este dezvăluit faptul că reparația are doar un efect pe termen scurt, după care nenorocirea se împrăștie – accelerată și multiplicată. Pentru a încheia în cele din urmă cu moartea sistemului. Sau în cazul nostru, moartea clinică.

Despre ce erori sistemice vorbim? Ma voi limita la unele, defecte interconectate ale sistemului interguvernamental, privite din unghiul științei administrației publice. Eroarea sistemică general dominantă este că – a mai fost menționată anterior și Articolele Federaliste au evidențiat-o – sistemul interguvernamental încearcă să reconcilieze ceea ce nu se poate reconcilia. Încearcă să gasească în structura și în procedurile sistemului comun de luare a deciziilor un interes comun, dar, în timp ce se încearcă asta, se folosește instrumentul de schimb a intereselor naționale ale membrilor participanți. Acest lucru produce mereu, prin definiție, învingători și învinși, dacă nu doar învinși. Deoarece au fost de acord ca rezultatul deciziei lor ar trebui să fie executată în mod uniform de fiecare stat membru, o aversiune în creșstere împotriva acestui tip de luare a deciziilor apare în statele membre învinse. Această aversiune funcționează ca o otravă: Se stabilește în orgganele vitale ale sistemelor naționale, apoi în starea de spirit și în mințile oamenilor, după care activitatea sa destructivă duce sistemul guvernamental în jos.

Această otravă se acumulează deoarece un stat membru nu pierde decât o dată, ci în mod regulat. Acest tip de luare a deciziilor este dominat de putere și interese, oportunități și amenințări, a da și a lua. Oricui îi este permis să câstige, din când în când, dar trebuie să accepte și învingerea. Amenintați, pe fundal, de “nu tulbura apele pentru că astfel, toți ne vom uda”. Acesta este motivul pentru care sistemul interguvernamental nu se poate niciodată lăuda că este mai mult decât suma părților. Dimpotrivă, nu este nici o căsătorie – o metaforă utilizată anterior pentru a indica natura confederală a UE – care permite unui membru să părăsească uniunea. Deși din punct de vedere legal – acest lucru a devenit prea dificil, din motive practice.

Aceasta este, cel mult, o relație LAT (living apart together), care este fară tragere de inimă susținută de mulți dintre parteneri, deoarece singurătatea este chiar mai neatrăgătoare. Adiministratorii publici care abordează această problema din punctul de vedere al psihologiei sociale pot explica foarte bine de unde provin neîncrederea reciprocă, trucurile, problemele de comunicare și înțelegerile din 'culise'. Și, prin urmare, aversiunea tot mai mare a cetățenilor din statele membre este de multe ori stimulată de politicienii europeni sceptici.

Dorința de a reconcilia ceea ce nu poate fi reconciliat a dus la construcția organizațională a unui sistem de natură distructivă. Patru oficiali posedă, în același sistem, un mandat pe numele lor pentru a vorbi în numele Europei: președintele Parlamentului European, președintele Comisiei Europene, președintele semestrial rotativ al Europei și – de la Tratatul de la Lisabona – președintele Consiliului European. Nicio organizație nu poate supraviețui cu mai puțin de patru președinți care, fiecare în funcție de propriul lor – legitim, din punct de vedere legal – mandat este capabil să vorbească despre Uniunea Europeană. Este chiar mai rău. Liderii guvernelor din Franța și Germania sunt cei care iau deciziile reale, deși fără un mandat legal pentru acest lucru. Din perspectiva teoriei organizării vorbim despre o 'crimă de capital': patru căpitani care, fiecare din părți diferite ale aceleiași bărci sunt îndreptățiți să ia decizii, sau să formuleze observații, despre directia pe care barca trebuie sa o ia. În plus, există întrebarea dacă respectivele lor competențe se corelează corect cu responsabilitățile lor.

Pe partea operațională a sistemului, erorile sistemice dominante se manifestă în acumularea reparării politicilor și legislatiei. De fiecare dată când concluzionează că toată lumea este nemulțumită de felul în care se fac afacerile, noi măsuri sunt luate – orientate spre politică, precum și spre legislativ – pentru a aduce un zâmbet pe fețele celorlalți. Până la urmatoarea lovitură.

Pentru a dovedi din nou declarația jurnalistului și autorului Jochen Bittner în cartea sa 'So nicht Europa' (Nu așa Europa): Uniunea Europeană reglementează lucrurile mici prea mari și lucrurile mari prea mici, pe cele delicate prea aspre și pe cele aspre prea delicate și ea ajunge în vârf prea ușor și prea încet la bază. Profesorul emerit Larry Siedentop, un istoric și filozof britanic-american, are aceeași părere; într-un interviu cu Knack la sfârșitul anului 2011 el a declarat: ”Uniunea Europeană se luptă cu o criză sistemică, atât în plan politic, cât și economic. Europa evoluează către forme birocratice de guvernare, atât la nivel european cât și la nivel național”. Deși ambele au dreptate în ceea ce privește sistemul interguvernamental, acestea nu depășesc statele și regiunile lor revoltătoare. Nu se pot coborî la nivelul străzii, nivelul cetățenilor europeni. Aceștia nu sunt nici clienți, nici acționari.

Caracteristica propagării continue de aplanare au fost Statele Adresei Uniunii emise de președintele Comisiei Europene, José Manuel Barroso, în 12 septembrie, 2012. În special, în aceeași zi, Curtea Constituțională germană a decis că mecanismul European De Stabilizare (MES) nu a fost contrar Constituției germane și i-a fost permis să se execute sub anumite condiții. Barroso a cerut mai multă integrare prin crearea unei “federații de state națiune”. Niciun super stat. Dar cu ce este diferită o Federație de state națiune diferită de o confederație? Din fericire, el a fost contrazis în aceeași zi de Guy Verhofstadt, liderul Alianței Liberalilor și Democraților pentru Europa (ALDE) din Parlamentul European, care a declarat: “Nu avem nevoie de o Federație de state, ci de o Federație de cetățeni europeni.” Cu această observație el s-a referit implicit la Federația SUA, stabilită de cetățenii a 13 state confederale și nu de către Guvernele acelor state.

Cu aceste cuvinte Verhofstadt arată că este un adevărat urmaș al lui Jean Monnet care a scris în memoriile sale: “Nous ne coalisons pas des Etats, nous unissons les homes (Noi nu coalizăm state, noi unim oameni)”.

Autorii Articolelor Federaliste s-ar răscoli în morminte dacă ar ști că Uniunea Europeană are un parlament care este la fel de aproape de cetățenii europeni precum Marte de Pământ. Un organism reprezentativ neacceptat de un mandat direct al cetățenilor este, în ochii lor, o poveste de groază. Corectitudinea acestei ipoteze poate fi încheiată din dezbaterile interminabile despre remitențele Uniunii: un fel de impozitare fără reprezentare. Guvernul european nu adună resurse el însuși, ceea ce duce la subordonarea lui membrelor state.

Acest tip de efecte negative, ca rezultat al erorilor sistemice dominante care încearcă să reconcilieze ceea ce este ireconciliabil poate fi explicat în continuare prin intermediul unor principii ale teoriei sistemului. În contextul acestei discipline avem două concepte, feedback pozitiv și negativ. În cadrul disciplinei teoria sistemului aceste concepte sunt neutre, neavând valoare emoțională. Cu toate acestea, odată aplicate în funcționarea guvernelor, care doresc să își atingă obiectivele, aceste concepte obțin o conotație de calificare.

Feedback-ul negativ în administrația publică este, ca orice comportament uman orientat spre obiective, cel mai frumos lucru de pe pământ pentru fiecare creatură în viață de oriunde. Formulat pur și simplu asta înseamnă că la momentul evaluării unei devieri a unui curs de trasat (=evaluarea unei erori) o analiză , plus eliminarea cauzei erorii vor duce la corectarea abaterii, revenind în cursul clasat, ceea ce va duce la atingerea obiectivelor. Feedback-ul negativ este mecanismul universal de atingere a scopurilor: în cazul în care se stabilește un obiectiv, se încep procedurile spre acela, se detectează o abatere a cursului și se corectează în mod continuu prin eliminarea cauzei devierii, ca apoi, în sfârșit, obiectivul să fie atins. Astfel, “negativ” în feedback-ul negativ nu se referă la eroare, ci mai degrabă este derivat din latinescul „negare”: negare, dezlegare. În algebră este indicată de semnul minus. Un exemplu simplu al acestui fapt îl vedem atunci când cineva încearcă să meargă pe bicicletă drept pe o linie albă de 100 metri. Acest lucru este imposibil. Va ezita întotdeauna un pic la stânga, apoi un pic la dreapta de acea linie. Prin corectarea continuă a abaterilor el își va atinge într-un final obiectivul la sfârșitul liniei, cu excepția cazului în care ceva imprevizibil se întâmplă. Acesta este motivul pentru care guvernarea este întotdeauna o chestiune care are de a face cu incertitudinea, în care acele guverne ar trebui să se concentreze doar pe evaluarea cauzelor problemelor, cu scopul de a le elimina. Acesta este principiul universal al oricărui obiectiv uman constatat.

Acest concept de sistem teoretic este echilibrat în metodologia științei, formulată de către Karl Popper, în anii 1930, după cum urmează: “Proces motivațional și eliminarea erorilor”, în mod normal, scurtată la “proces și eroare”. Acest principiu este baza unei evoluții de suces sau a progresului științific.

Dar ce este un feedback pozitiv, atunci? Ei bine, dacă feedback-ul negativ este cel mai frumos lucru de pe pământ – deoarece permite oamenilor să își atingă obiectivele – atunci feedback-ul pozitiv este cel mai rău lucru pe care l-ar putea întălni. Asta înseamnă că la momentul evaluării unei erori, măsura reparatorie nu elimină această eroare, ci mai degrabă o deteriorează: o consolidare a abaterii, mai degrabă o schimbare a direcției de pe cursul clasat. Nu liniar, ci progresiv. Astfel, nu în ordinea 1, 2, 3, 4, 5 …, ci 2, 4, 8, 16 și așa mai departe. De aceea, am menționat deja: la început te simți exonerat, dar în curând se constată că reparația a fost doar pentru o perioadă scurtă de timp, după care nenorocirea se răspândește într-un mod accelerat și acumulat.

Feedback-ul pozitiv devine vizibil prin accelerarea și acumularea de eroare. Iată un exemplu din afara Uniunii Europene. Gheața de la Polul Nord este albă. Astfel, soarele se reflectă. Lumina soarelui nu pătrunde în gheață și, prin urmare nu încălzește apa. Dar cum? Prin cauze exogene gheața se topește. Acolo unde se întâmplă asta, apa este neagră. Razele solare pătrund și încălzesc gheața, ceea ce cauzează topirea în cantități mai mari și mai rapidă a gheții. De aceea, acum, la sfârșitul verii anului 2012, volumul de gheață de la Polul Nord este mai mic decât oricând.

Groaza de feedback pozitiv este ireversibilă. Odată în mișcare nu mai poate fi oprită. Asemenea unei avalanșe:începe cu puțină zăpadă, pentru a acumula și a accelera, pentru a ajunge la jumătate la sfărșitul muntelui. Nimeni nu poate opri acest lucru la jumătatea muntelui. Același lucru se întâmplă la topirea unui reactor nuclear: odată ce începe, trebuie să ne grăbim și să eliberăm cât mai repede și pe cât posibil.

Declarația este acum: dacă cineva dorește să explice de ce sistemul interguvernamental de guvernare europeană se degradează, răspunsul se găsește în mecanismul feedback-ului pozitiv. Într-un ritm tot mai alert produce din ce în ce mai multe aberații sistemice ca urmare a pierderii a prea multă energie în reparații inutile ale reparațiilor inutile anterioare. Sistemul se găsește a) în accelerare în creștere b) mai mult de pe cursul clasat, și, prin urmare. Pierde din ce în ce mai mult capacitatea de a reacționa adecvat la amenințările precum criza economică și criza bancară. Sistemul său imun slăbește progresiv. Acest lucru explică de ce politicienii europeni conducători încep acum să simtă că politicile și legislația ( în cuvintele lui David Marquand “low politics”) reparatorii nu mai sunt răspunsul corect. Fără tragere de inimă, ei vorbesc – în vara anului 2012 – de necesitatea de a interveni amănunțit în sistem. La momentul scrierii revistei germane Der Spiegel s-a anunțat deja că cancelarul german Angela Merkel are în vedere elaborarea designului unui tratat UE complet nou.

Vom vedea aici felul în care mecanismul feedback-ului pozitiv funcționează: în termen de trei ani de la semnarea Tratatului de la Lisabona – un tratat pe care nimeni nu l-a dorit – un nou tratat este în curs de elaborare. Câte tratate s-au făcut din 1950? Am pierdut numărul. Este chiar mai rău de atât. În cea de-a doua jumătate a lui septembrie 2012 ziarele raportează mai multe inițiative: președintele Comisiei, José Manuel Barroso anunță că va produce propuneri, înainte de alegerile europene din 2014, pentru o Federație de state. Președintele Consiliului European Herman van Rompuy va aduce idei noi în octombrie 2012 cu privire la o uniune economică și monetară elaborată. Comisia europeană lucrează la o Zonă Euro mai puternică. “Viitorul grup Europa”, 11 miniștrii ai afacerilor externe, prezidați de ministrul german Guido Westerwelle, a prezentat Parlamentului European pe 24 septembrie 2012, un raport pe tema federalizării Europei. Toate inițiativele diverse, dar toate pornind de la exact aceeași premisă: a nu știu câta adaptare a prezentului sistem interguvernamental.

 ne întoarcem la avocații și politologii menționați anterior. Pot fi scurt: fac parte dintr-o problemă. Cu toate acestea, întrebarea este dacă pot face parte și dintr-o soluție. În esență, degradarea accelerată a sistemului interguvernamental poate fi urmărită în decursul istoriei de faptul că toate încercările de a schimba drastic au venit din interiorul sistemului. Dacă ar fi să intrebăm acei avocați și politologi pentru a construi o Federație, ar eșua din nou. Oficialii actualei operări în cadul sistemului sunt la locul potrivit, deoarece sistemul i-a atras. Se simt ca acasă. Dar scena federală nu este în mediul ei. Într-un sistem federal ei nu își cunosc drumul deoarece ADN-ul lor personal este alimentat interguvernamental.

Înțeleg posibilul reproș că subestimez cu asprime dorința și abilitatea oficialilor interguvernamentali de a stabili o Federație. Accept și criticismul că implicit par să afirm că doar profesioniștii în știința administrației publice – necontaminați cu otrava interguvernamentalismului – ar fi capabili să realizeze o asemenea performanță. Singurul lucru pe care vreau sa îl subliniez este că, în primul rând, noi trebuie să privim într-un mod total diferit dacă vrem să stabilim o Federație. În acest context, ridic întrebarea: sunt cei care organizează și conduc prezenta Uniune cei potriviți pentru a gestiona această tranziție?

David Marquand susține corectitudinea acestei întrebări într-una din cărțile sale “Sfârșitul Vestului”. Cu cuvinte mai dure ca ale mele el explică faptul că genul de oameni care au început cooperarea europeană nu au lucrat niciodată la un nivel de “politică înaltă” (având de a face cu interese comune), ci mereu au fost blocați la nivelul de “politică joasă”. Acesta este nivelul de elaborare a politicilor sectoriale și subsectoriale. Puternic controlate din punct de vedere tehnocratic de politicienii a căror gândire este deținută de subvențiile agricole, ajutoarele regionale, comerțul liber și armonizare. Astfel, susținându-se în mod exclusiv pe diplomați, grupuri de interese și funcționari publici, niciodată pe cetățenii europeni. De aceea, el concluzionează: “Nu în mod surprinzător, Comisia de la Bruxelles a atras tehnocrați așa cum gemul atrage viespile.” Ca un efect negativ inevitabil al “politicilor joase” în mâinile tehnocraților, acest tip de oameni mereu inventează noi măsuri pentru a compensa Statele care au pierdut din interesele lor în procesele de obținere pe căi necinstite. Urmate apoi, în fiecare an bugetar, de discuții despre măsuri noi sau reajustate de compensare.

Nevoia de federalizare europeană, care a devenit un manifest din 1950, dar care a fost manipulată de nenumărate ori în mod eronat, ar trebui plasată într-o perspectivă istorică. Din 1648 la Westphalia până la înființarea Organizației Națiunilor Unite după al II-lea Război Mondial, am trăit în epoca statelor naționale suverane. Începând cu 1945 acele aproximativ 190 de state națiune au fost preluate, pe stânga și pe dreapta, de crearea a zeci de sisteme interguvernamentale – indicând o a doua eră de creștere. Acum, o a treia sferă creștere pare să fie în curs de dezvoltare: crearea unei mâini de organizații federale, care împreună acoperă lumea. În cuvintele lui Guy Verhofstadt: nașterea unei noi perioade de imperii. Indicând astfel evoluția că lumea este pe cale de a se diviza în zeci de centre regionale de putere, ca un evident și logic final al evoluției guvernamentale din secolul trecut. O creștere pe care noi am văzut-o evoluând din Evul Mediu. Daca va deveni sau nu Europa o Federație nu mai este întrebarea. Întrebarea este: cine vrea și cine poate prelua conducerea în stabilirea acelei Federații? Celor care se îndoiesc de predicția lui Verhofstadt despre sosirea unei noi ere cu o mână de federații în întreaga lume, le recomand să citească articolul lui Éva Bóka “Regândirea rolului ideilor federaliste în construcția Europei.” Venirea unei federații mondiale pașnice este nucleul acelui articol.