Nr. 18 – Tombeur, November 2012

Articolul nr. 18 detaliază eșecurile unor sisteme federale. Tombeur descrie ascensiunea Statelor Unite ale Indoneziei, care a fost rapid urmată de căderea lor. Încercările de a crea federații în Africa și Europa de Est au avut aceeași soartă. Tombeur explică cauzele acestor eșecuri pentru a putea deveni lecții în cazul creării Europei noastre Federale.

Dragă Klinkers, în urmă cu câteva săptămâni am scris că esența federalismului înseamnă că Federația (întregul, obligațiunile) și părțile federale (oricare ar fi numele lor, de exemplu state membre) operează separat fiecare și în mod paralel. Ambele niveluri au nevoie de propriul lor spațiu pentru elaborarea politicilor cu scopul de a opera cât mai independent posibil. În cadrul unei Federații acest spațiu este garantat reciproc, în timp ce cantitatea de spațiu poate diferi de la o Federație la alta. Această independență dublă presupune că diferitele state au grijă de propriul lor guvern pentru propriii lor cetățeni și că Federația creează politici care reprezintă interesul comun al tuturor cetățenilor statelor membre.

Este o realitate că un număr de Federații, imediat după ce au fost stabilite, au eșuat sau au dispărut – de la Federațiile africane, asiatice la cele europene, în special Iugoslavia și Cehoslovacia. Câteva Federații existente dezvăluie tensiuni, de exemplu Belgia și Canada. Este interesant pentru proiectul nostru privind Federația Europeană să știm cauzele acestor construcții federale eșuate, de ce s-au dezintegrat și ce tensiuni au existat. Putem învăța și din cele mai rele practici. Acesta este motivul pentru care am de gând să clarific aceste eșecuri, care ne vor ajuta să evităm aceleași greșeli în construcția Federației Europene.

În primul rând, aș dori să subliniez povestea Federațiilor care nu au reușit sau abia au reușit. Voi da o serie de factori cauzali pentru aceste eșecuri. O încercare eșuată de a crea o Federație va fi tratată mai în profunzime: Indonezia. În Articolul nr. 1 m-ai întrebat, în timp ce descriai pe scurt durata de viață a Statelor Unite ale Indoneziei, dacă au mai fost Federații eșuate. Ca răspuns, voi descrie ridicarea și căderea a două Federații Europene: Iugoslavia și Cehoslovacia. Într-un articol diferit voi detalia pe baza defectelor construcției Federației Belgiei.

Ca exemplu al primului grup de Federații – acelea care au fost planificare și chiar stabilite, dar nu au funcționat sau au funcționat doar pentru o perioadă de timp limitată – voi începe cu Indonezia. Când în 1945 Japonia învinsă a trebuit să pună capăt ocupației sale a coloniei olandeze în Estul Indoneziei, o preluare de putere a fost stabilită de rezistența indoneziană din partea de vest a Indoneziei, asociată cu declatația de independență. Încercările olandeze de a asigura Indoneziei auto-guvernare prin adoptarea Constituției, păstrând, în același timp arhipelargul în cadrul Regatului, a întâlnit de nenumărate ori rezistență. Câteva acorduri au eșuat să prevină Olanda din a menține puterea asupra Indonezia prin efectuarea unor acțiuni de poliție. La începutul anului 1946, Olanda a propus crearea unui stat Federal al Indoneziei și a fost înființată stabilirea sa.

Cu toate acestea, sub presiunea internațională – acesta a fost începutul epocii în care a fost scris principiul auto-guvernării în capitalele din lume – rezistența împotriva Olandei a crescut puternic. În 1949 au organizat o conferință Inter-indoneziană. Au fost adunate Republica central guvernată a Indoneziei – stabilită de populația japoneză sub conducerea lui Sukarno și a adepților săi – împreună cu alte 15 teritorii, într-o încercare de a stabili Republica independentă a Statelor Unite ale Indoneziei (RUSI). În decembrie 1949 suveranitatea olandeză a fost transferată în mod legal către RUSI. Curând după, numeroase revolte au avut loc, câteva conduse de Sukarno. Drept rezultat, 15 teritorii au fost absorbite de Republica Indonezia și astfel au fost pierdute de RUSI. Chiar dacă a existat o rezistență în Indonezia de Est împotriva aceste abdicări, lupta dintre RUSI legal împuternicită și Republica Unitară a Indoneziei central guvernată non-juridic, dar de fapt la putere, a condus în august 1950 la dizolvarea RUSI și absorbția totală de către Republică.

Se pune întrebarea, ce cauze au contribuit la acest eșec de a federaliza cu succes?

Urmată de ieșirea Japoniei, Indonezia nu a avut o structură a statului bine stabilită. Drept rezultat, elitele locale au umplut imediat golul rezistând coloniștilor și ridicând un organism de conducere propriu. Asta ar fi jucat un rol important atunci când au avut nevoie să opteze pentru un stat unitarian versus federalism, în special în partea de vest a Indoneziei. Ei nu au considerat asta a fi o alegere între două forme de organizare impunătoare ci între două profile politice: Federalismul a fost identificat ca fiind pro-olandez, astfel străin și colonial; un stat unitarian a fost privit ca autohton, național și modern. Pe de o parte, federalismul a avut conotații negative: a fost asociat cu o formă impusă din exterior din viața socială și cu haosul care ar amenința integritatea teritorială, deoarece identitatea națională a fost fragilă din cauza diversității largi a culturilor locale și regionale. Elita republicană a considerat aceste culturi ca primitive și feudale, identitatea națională ca modernă. Pe de altă parte, a existat asocierea Republicii Unitariene cu independența redobândită, deci, cu emanciparea, ceea ce a însemnat că poporul a favorizat o Republică.

Cu alte cuvinte, federalismul ar creste amenințările interne și externe pentru noul stat și Statul Unitarian ar scădea aceste amenințări prin crearea unității și stabilității. RUSI nu a fost creată pe baza unui sistem democratic și stabilit, nici pe baza unei societăți pluraliste. Mai mult decât atât, Constituția Federală provizorie a declarat că reprezentanții fiecărui membru stat nu vor fi aleși de către popor, ci numiți de către guvernele respective – din care majoritatea au fost împotriva Federației. Acest lucru a implicat că în mod indirect au stabilit, de fapt, un sistem interguvernamental care a fost antagonist unei divizii a puterii pe verticală, deci, împotriva Federalismului. Mai mult, federația planificată a dezvăluit unele inegalități – cum ar fi (în jargon profesional) asimetria socială și politică: aproape jumătate din cetățenii indonezieni sunt javanezi (cca. 42%). Într-o Federație ar putea pierde doar puterea.

Pentru a finaliza acest caz, mi-ar plăcea să citez din contribuția lui Thomas Goumeno în cartea „Federalism apus”, un citat care explică în mod clar nucleul poveștii indoneziene: „Cazul indonezian sprijină relevanța ipotezelor care susțin că dacă federalismul este impus din exterior și nu are instituții democratice consolidate, este probabil să eșueze. În cazul indonezian, eșecul a fost, de asemenea, asistat de lipsa unui cadru instituțional coerent și de puterea asimetrică dintre republică și celelalte unități federale.”

Această poveste nu este unică. Încercări similare de a stabili o Federație la inițiativa, sau cel puțin cooperarea activă, a fostului colonist a avut loc în primele două decenii de după cel de-al II-lea Război Mondial, au eșuat rapid din aceleași motive. Asta s-a întâmplat și în America cu Camerun și Rhodesia-Nyasaland. Ethiopia-Eritrea federală a eșuat și ea, în ciuda intervenției Națiunilor Unite recent creată. În Pakistan-Bengalen britanicii au părăsit „Guvernul Legii Indiei” cu caracteristici federale; acea lege a devenit Constituția provizorie. Cu toate acestea, Pakistan și-a centralizat guvernul fără interferențe britanice.

Ce învățăm din aceste încercări eșuate de a crea o Federație? În primul rând că federalismul extern sau cel de sus în jos nu funcționează. Anumite condiții trebuie îndeplinite. Mai întâi trebuie să existe valori și interese comune ca factor pentru crearea Federației. Este, de asemenea, necesar ca reprezentarea politică să fie legitimă și ca pregătirea pentru cooperare și demonstrarea solidarității să fie reciprocă, mai ales atunci când Federația cuprinde diferite grupuri ale populației. În toate cazurile de mai sus două sau mai multe dintre aceste condiții au lipsit.

Acum, înapoi la Europa, la cele două federații care au dispărut după o vreme. Una încheiată cu violență, Iugoslavia, cealaltă prin consens politic, Cehoslovacia.

Prima Constituție a noii Iugoslavia din 1946 a fost o copie a Constituției Sovietice, cu excepția că statele membre iugoslave nu au avut dreptul de a stabili o armată sau de a urma politica lor externă proprie. Iugoslavia a fost construită pe trei niveluri: nivelul federal, cel republican și cel administrativ. După ce Iugoslavia s-a desprins de Uniunea Sovietică în 1948, a început să combine comunismul cu federalismul: ideologia a trebuit să sprijine federalismul, precum și statul, prin principiul de bază al organizării teritoriale. Mai precis, practica auto-guvernării economice a fost introdusă și promovată de noi Constituții (1953, 1963 și 1974): Federația a devenit o societate a producătorilor mai degrabă decât o societate a naționalităților. Astfel, auto-guvernarea le nivel de unități de afaceri a devenit caracteristica esențială a Federației. Controlul de sine a penetrat toate formele vieții publice. Ca rezultat, puterea s-a mutat de la centru spre periferie, republicile federalizate.

Unul din liderii politici ai sistemului care promovează auto-controlul, slovenul Edvard Kardelj, a declarat că guvernul federal nu mai avea putere independentă asupra societății, nici propria identitate în societate, dar a devenit în mod treptat un instrument al unei societăți organizate de auto-control. Guvernul comunist a rămas ferm în poziție verticală, deși mai puternic în statele membre decât în cadrul Guvernului Federal. Federația a pierdut baza constituțională și a existat doar prin politica Partidului Comunist și Armata Poporului. Pe lângă asta Josip Broz, „Tito”, a continuat să promoveze identitatea organică ca iugoslavă, ceea ce ar fi o simbioză a identității republicane (stat membru) și o legătură cu statul-comunitate iugoslavian. Cu toate acestea, controlul la nivel local și regional a devenit mai puternic și sentimentul de rudenie a scăzut.

În anii 1980, după moartea lui Tito, procesul de defederalizare și-a mărit viteza. Elitele republicane au fost interesate doar de propriile lor state membre, chiar și cu costul altor republici și federații. Ei au devenit în mod treptat competitori.

Republica iugoslavă s-a prăbușit la scurt timp după explozia Uniunii Sovietice și a blocului de Est, deși acest lucru se poate să fi fost doar o provocare, nu cauza reală. Violența între Republicile Iugoslave a izbucnit din cauza frontierelor lor care nu coincideau cu diferitele grupuri etnice.

Într-un articol anterior am menționat propunerea olandeză de a schimba frontierele interne (și altele) ale Iugoslaviei. Aceasta a fost respinsă de alte țări UE. Din punctul meu de vedere o greșeală capitală, care a dus la sute de morți în Iugoslavia; conflictul durează până în prezent, nu numai în inimile și mințile oamenilor, ci și în politici și structuri, de exemplu în statul artificial Bosnia-Herțegovina. Acest stat există datorită ocupării și tutelei comunității internaționale. Mă întreb de ce înainte și după război în Iugoslavia nu un politician european a pășit în față pentru a organiza Conferința politică balcanică.

Cum poate fi explicat acest eșec?

De dragul relevanței Europei mă limitez la următoarele elemente. În primul rând, se observă că nu a existat o coerență între practica politică și organizarea statului: instituțiile federale au fost acolo doar pentru a sprijini programele partidelor, nu pentru a dezvolta soluții pentru conflicte. Când a apărut un conflict, a fost rezolvat de puterile externe. Constituția a avut ca scop mai mult crearea unei ordini ideale – care nu a apărut niciodată – decât să aibă de a face cu situația politică din Iugoslavia. Totul a fost concentrat pe maximizarea puterii, nu pe construirea unui stat care să ofere soluții pentru conflictele pe termen lung. Următoarea frază din contribuția lui Matt MacCullock și Silvia Susnjic în cartea „Federalism Apus” rezumă explicația dramei Iugoslaviei în câteva cuvinte: „În acest sens, cazul Iugoslaviei pare să sugereze că este atât impunerea federalismului agravată de eșecul de a concepe o singură conceptualizare a cadrului ideatic al statului care a contribuit la eventuala prăbușire a proiectului federal.

Ce învățăm din asta? Federalismul are nevoie de o organizație atât constituțională cât și instituțională, cel puțin formularea unei diviziuni clare a puterii între corpul federal și puterile statelor membre; și un regulament pentru a face față conflictelor. Constituției iugoslave i-au lipsit aceste acorduri, în ciuda celor 400 de articole ale sale. Mai mult decât atât, nivelul federal a fost subminat de către organizarea exclusivă a auto-controlului pe un nivel sub nivelul federal. Deci, nu a fost nicio șansă ca sistemul federal să dezvolte integrarea dinamică la nivel național.

Cehoslovacia a devenit în mod oficial Federație din 1969. Prin lege, țara a fost împărțită în două republici socialiste. Fiecare republică și-a lăudat propriul parlament (Consiliu Național) și un guvern; pentru întreaga țară parlamentul federal (Adunarea) a luat ființă, fiind formată din două Camere și o ramură federal executivă. Cu toate acestea, cea mai importantă putere politică a fost neschimbat împărțită între un Partid Comunist Cehoslovac și un Partid Comunist Slovac. Primul a fost responsabil de luarea deciziilor primare cu respect la legiferare și executarea politicilor.

Din 1969 stilul de viață și valorile tuturor locuitorilor au devenit comparabile, în ciuda identității naționale. Acest lucru a avut de a face cu mobilitatea considerabilă între cele două comunități: pe baza unei cercetări din 1990, 57% din populația slovacă a declarat că au prieteni cehi, 31% că sunt înrudiți cu cehii, în timp ce cehii doar 23% au declarat că au prieteni slovaci și 45% că au rude slovace. Cam pe atunci, după Căderea Zidului Berlinului în 1989, Cehoslovacia a devenit pentru prima oară atât o federație cât și o democrație.

Cu toate acestea, această imagine a unei societăți mai degrabă integrată, rezultatul alegerilor din 1992 a consolidat două puncte de vedere de necomparat cu privire la organizarea unui stat. Aceste viziuni au fost susținute de cel mai mare partid din fiecare comunitate, ambele la fel de puternice. Care a fost diferența de netrecut dintre cele două viziuni? Diferența primară a fost chestiunea dacă Federația a fost construită de jos în sus sau de sus în jos. Prima opinie a sugerat că părțile constitutive federale ale țării au delegat câteva din puterile lor de sus în jos Federației. Cea de-a doua opinie presupunea că Federația a delegat câteva din puterile ei de jos în sus statelor membre. Liderul slovac Vladimir Meciar a apărat prima opinie, susținând că suveranitatea statelor membre este un sistem comun. Liderul ceh Václav Klaus nu a putut accepta acest punct de vedere; în opinia sa, acesta a fost un sistem hibrid. Imediat el s-a distanțat de federalism și a început să discute cu Meciar despre divizarea țării în două părți. Pe 1 ianuarie 1994 Cehoslovacia federală a încetat să existe și s-a transformat în două state.

Până acum am auzit faptele. Trebuie, din nou, să facem față unor întrebări despre cauzele eșecului acestei Federații.

Prima ipoteză este că Federalismul ca un model de stat a fost folosit, în mod repetat, nu ca un scop în sine, ci ca un instrument pentru scopurile politice ce nu au avut nimic de a face cu dreptul de auto-guvernare de către cetățeni. Deși a reieșit în mai multe ocazii că au considerat conceptul de federalizare ca fiind important, aplicarea instrumentală a federalismului a condus la măsurile politice luate fără entuziasm. Obstacolele pentru eficientizarea unei identități în straturi a fost atacată numai din punct de vedere politic, nu și instituțional, și astfel, au fost rezolvate doar ocazional și temporar. Astfel, tensiunile și percepțiile defectelor federale au rămas în vigoare. Aparent, abordarea lor a fost împiedicată de mituri fundamentale – povești despre fondarea națiunii, o veche poveste pentru cehi, una recentă pentru slovaci; cehii îi priveau pe slovaci ca pe niște „frați mai mici” care trebuiau inaugurați, astfel ocrotiți. Aceste mituri au stat în calea dezvoltării unei identități federale. Diferitele istorii ale ambelor comunități, deși nu antagonice – exista dușmănie între slovaci și maghiari – au dus la percepția de inegalitate între state. Percepția reciprocă asupra inegalității a crescut odată cu stabilirea Statului: cehii nu au văzut o diferență între identitatea lor și naționalitatea cehoslovacă, slovacii au văzut. Dar, de asemenea, organizarea asimetrică a federației a alimentat acest sentiment de inegalitate: slovacii au fost tratati diferențial, mai întâi din punct de vedere politic în timpul regimului comunist, cu propriul lor partid, apoi din punct de vedere instituțional; conform cehilor acestea au fost privilegii; în orice caz, slovacii nu le-au perceput asa.

Din nou, aceasta este o situație din care trebuie să concluzionăm că federalismul nu a fost aplicat ca un scop în sine pentru a crea o valoare adăugată pentru grupurile fgederale, ci ca un instrument folosit pentru a obține scopuri politice. Acest lucru a putut fi văzut, de asemenea, drept cauza acestui eșec. Tratamentul instituțional inegal ale celor două comunități ar fi putut juca un rol, de asemenea, și anume crearea unei Federații – necesare conform slovacilor, dar de prisos după părerea cehilor – astfel, în percepția lor, un privilegiu pentru slovaci. În al treilea rând, nu a existat nicio reglementare, așa cum a fost și cazul Iugoslaviei, pentru rezolvarea conflictelor; probabil deoarece ambele țări au fost conduse de regimurile unui partid dictatorial. O astfel de decizie a fost considerată de prisos, deoarece în primul și singurul rând partidul comunist reprezenta statul. În sfârșit, deschiderea bruscă și emanciparea unică a vieții politice în Cehoslovacia, o situație pe care niciuna din țări nu a mai întâlnit-o înainte, este posibil să fi contribuit la destrămarea țării în două state diferite. Un proces de democratizare care a determinat faptul că atitudinea austeră față de schimbarea frontierelor politice a fost lansat în acest caz, spre deosebire de atitudinea conservativă cu privire la frontiere care poate fi observată oriunde în altă parte din lume.

Pe scurt, ambele comunități nu ar fi avut în vedere aceste circumstanțe faptul că identitatea federală ar putea fi o șansă pentru modernizarea morală, politică și culturală îmbunătățind identitățile lor naționale. Estimarea acelei valori adăugate nu ar fi neapărat aceași pentru fiecare comunitate. Comunitățile pot avea, într-adevăr, motive diferite pentru a crea o federație. Cu toate acestea, o înțelegere comună asupra valorii adăugate a federalismului este necesară.

Jan Ruzicka și Kamilla Stullerova formulează foarte clar eșecul federalismului atunci când este folosit ca un mijloc și nu ca un scop în sine. Ei declară în „Federalism Apus” – o chestiune care nu se aplică numai cazului Cehoslovaciei ci și altor cazuri mai sus menționate și Belgiei, despre care voi scrie în articolul următor: „Funcția instrumentală a Cehoslovaciei a fost, de nenumărate ori, folosită ca mijloc pentru alte scopuri politice. Nu a fost niciodată înțeleasă ca un bun în sine.”

Acest caz, și altele par să arate că succesul Federalismului depinde de claritatea cu care se descrie contribuția sa la libertatea politică, responsabilitatea democratică, competitivitatea economică, precum și bogăția culturală. Pentru a clarifica această valoare adăugată, se pare că este necesară o perioadă suficient de lungă de dezbateri. Nu pot să subliniez acest aspect suficient de ferm: crearea unei Federații necesită un public recunocut pe scală largă în societate. Poate ar trebui să fie organizate conferințe publice și referendumuri cu privire la federația europeană. Ce părere ai despre asta, dragă Klinkers?